II SAB/Kr 154/23

SENTENCJA Dnia 23 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2023 roku sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w związku z pismem z dnia 13 czerwca 2023 roku skargę oddala. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w zakresie kontroli stanu technicznego budynku przy ulicy Z. w K. w związku z wnioskiem z dnia 13 czerwca 2022 roku Skarżącej M. B.. Skarga została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w następujących okolicznościach. M. B. – dalej też jako "Skarżąca" pismem z dnia 13 czerwca 2022 r. wniosła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat G. – dalej jako "PINB", wniosek o przeprowadzenie kontroli w zakresie stanu technicznego budynku, zlokalizowanego przy ul. Z. w K.. W odpowiedzi na wniosek z dnia 13 czerwca 2022 roku o przeprowadzenie kontroli, PINB pismem z dnia 05.07.2022 r., znak: [...] poinformował Skarżącą, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat G. zgodnie z posiadanymi kompetencjami podejmie czynności wyjaśniające, dotyczące kwestii poruszonych w przedmiotowym piśmie. Po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających w razie stwierdzenia naruszeń przepisów prawa budowlanego wszczęte zostanie z urzędu, odpowiednie postępowanie administracyjne lub podjęte zostaną inne określone przez prawo działania. Ponadto organ poinformował Skarżącą, że zgodnie z przepisami art. 53a ust. 1 oraz art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane zarówno postępowanie administracyjne w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem tej ustawy, jak i postępowania dotyczące utrzymania obiektów budowlanych wszczynane są z urzędu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat G. (znak sprawy: [...]) przeprowadził, zgodnie z żądaniem M. B. czynności kontrolne w sprawie stanu technicznego budynku zlokalizowanego przy ul. Z. w K.. Stosownym wezwaniem z dnia 06.07.2022 r., PTNB w K. - Powiat G. po ustaleniu właścicieli przedmiotowego obiektu budowlanego, zlokalizowanego przy ul. Z. w K. wezwał do udostępnienia przedmiotowej nieruchomości, celem przeprowadzenia czynności kontrolnych przez upoważnionych inspektorów tut. organu oraz udostępnienia do wglądu prawem wymaganych dokumentów związanych z utrzymaniem i użytkowaniem ww. obiektu. M. B. jako współwłaścicielka ww. nieruchomości również została adresatem przedmiotowego wezwania. Upoważnieni inspektorzy tut. organu przeprowadzili czynności kontrolne w terenie w dniu 09.08.2022 r., Skarżąca jako współwłaścicielka obiektu, brała w ww. czynnościach udział. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalono między innymi, że na suficie widoczne są plamy po zalaniu, złuszczenia i zarysowania powłoki malarskiej, jak również odspojenia i zarysowania na odsłoniętym fragmencie podmurówki budynku. Zgodnie z oświadczeniem przedmiotowy budynek nie jest użytkowany. Wobec powyższego PINB w K. - Powiat G. uznał, że nie ma podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane, a mając na uwadze fakt, że zgodnie z przepisami ww. ustawy za stan techniczny obiektu budowlanego odpowiada jego właściciel lub zarządca, PINB w K. – Powiat G. zakończył prowadzone czynności kontrolne. Następnie pismem z dnia 06.09.2022 r., znak: [...] współwłaściciele budynku, zlokalizowanego przy ul. Z. w K., w tym Skarżąca M. B., zostali poinformowani o swoich obowiązkach, wynikających z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wskazał, że za odpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego odpowiada jego właściciel (właściciele) lub zarządca. Właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany do utrzymania i użytkowania obiektu i związanych z nim urządzeń budowlanych zgodnie z ich przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymania ich w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia ich właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w art, 5 ww. ustawy Prawo budowlane. Pismem z dnia 19 czerwca 2023 roku M. B. złożyła ponaglenie do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Następnie pismem z dnia 21 czerwca 2023 roku złożyła ona skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w zakresie kontroli stanu technicznego budynku przy ulicy Z. w K. w związku z jej wnioskiem z dnia 13 czerwca 2022 roku. W uzasadnieniu wskazała, że przed Sądem Rejonowym dla Krakowa [...] Wydział [...] toczyło się postępowanie w przedmiocie dopuszczenia skarżącej do współposiadania nieruchomości położonej w K. przy ul. Z. a zakończonego nieprawomocnym wyrokiem w dacie [...] czerwca 2022 r. Sąd w postępowaniu cywilnym zlecił biegłej sądowej sporządzenie opinii w celu ustalenia wartości nakładów poczynionych na przedmiotową nieruchomość. Biegła w operacie sporządzonym w dacie 30 września 2019r wskazała, że nieruchomość znajduje się w bardzo złym stanie technicznym, w sposób następujący: "Liczne pęknięcia i zamoknięcia ścian i sufitów, stolarka okienna, skrzynkowa całkowicie zużyta " część szyb rozbita ,strop drewniany zawilgocony, drewniana podłoga w sieni zapadająca się , w kuchni na deskach położone linoleum. Elewacja z desek drewnianych zniszczona, skorodowana". Skarżąca w dniu 13 czerwca 2022 roku złożyła wniosek do PINB w K. o ustalenie stanu technicznego budynku położonego w K. przy ul. Z. , której jest współwłaścicielem w [...] części z uwagi na prawdopodobieństwo ,że ten znajduje się w stanie zagrażającym życiu i zdrowiu jego użytkowników oraz o wydanie decyzji administracyjnej nakazującej jego rozbiórkę. Skarżąca ponadto wniosła o ustalenie zakresu prac jakie zostały wykonane w związku z remontem dachu oraz powiadomiła organ budowlany o naruszeniu art. 90 prawa budowlanego przez M. P. wykonawcę remontu dachu. PiNB w K. termin oględzin przedmiotowej nieruchomości wyznaczył na 9 sierpnia 2022 r. Podczas oględzin stwierdzono wystąpienie licznych zacieków występujących na całej powierzchni sufitu w kuchni co sugeruje ,że dach jest nieszczelny co w istotny sposób wpływa na stan techniczny stropu budynku ,który jest drewniany. Skarżąca wskazała, że nie trzeba być ekspertem z dziedziny budownictwa, żeby domniemać, że nieszczelność dachu spowoduje destrukcję drewnianego stropu budynku co niechybnie doprowadzi do katastrofy budowlanej. Kolokwialnie rzecz ujmując zbutwiały strop wpadnie do kuchni. W pokoju , w górnym rogu od strony wschodniej stwierdzono pęknięcie ściany oraz pojawienie się grzyba. W pokoju na ścianie od strony północnej stwierdzono znaczny ubytek tynku przykryty niebieską makatką, powstały zapewne wskutek intensywnego użytkowania nieruchomości przez władających. Na podmurówce budynku od strony południowej stwierdzono liczne pęknięcia ,zakryte licznymi "dobrami " będącymi własnością władających stwierdzono także brak szyb w jednym z okien. Skarżąca zarzuciła, że podczas oględzin przedmiotowej nieruchomości doszło do naruszenia art. 91 prawa budowlanego. Podkreśliła też, że okazująca nieruchomość J. S. odnosiła się do Skarżącej w sposób wulgarny, co jest przedmiotem postępowania przed Sądem Rejonowym dla Krakowa [...] Wydział [...] sygn. akt [...] odmówiła okazania strychu, piwnicy, pomieszczenia od strony wschodniej bezpośrednio przylegającej do nieruchomości szopy od strony zachodniej ,bezpośrednio przylegającej do budynku twierdząc, że do tych pomieszczeń wejść się nie da. Skarżąca w dacie 16 sierpnia 2022r wniosła o ponowne przeprowadzenie oględzin przedmiotowej nieruchomości z udziałem Państwowej Straży Pożarnej w celu udrożnienia wejścia do pomieszczeń ,których stan techniczny został zatajony. Ponadto wniosła ona o powiadomienie Prokuratury Rejonowej dla Krakowa [...] o celowej dewastacji budynku przez osoby nią władające, z uwagi na zaniechanie realizacji obowiązku wynikającego z art. 61 prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej wniosek był słuszny albowiem niezbędnym jest ustalenie stanu technicznego stropu budynku albowiem ten narażony na ustawiczne działanie czynników atmosferycznych ulega postępującej degradacji i w pewnym momencie wskutek jego załamania dojdzie do katastrofy budowlanej. Podobna rzecz ma się z podmurówką, na której od strony zewnętrznej widać liczne ślady pęknięć ,zatem bezwzględną koniecznością jest ustalenie jej stanu technicznego od strony piwnicy do ,której rzekomo wejść się nie da. Niezbędnym jest też ustalenie stanu technicznego ściany wschodniej a to jest możliwe dopiero po wejściu do pomieszczenia od strony wschodniej do ,którego rzekomo także wejść się nie da. W tym miejscu godzi się wskazać ,że pomieszczenie oraz budynek mają jedną ścianę konstrukcyjną , której stan można ustalić dopiero po wejściu do zamkniętego pomieszczenia. Analogiczne sytuacja występuje w przypadku szopy , której ściana wschodnia stanowi równocześnie ścianę zachodnią budynku a do ,której także rzekomo wejść się nie da. PINB w K. po dokonaniu oględzin nieruchomości w dacie 9 sierpnia 2022r do chwili obecnej nie podjął żadnych czynności w przedmiotowej sprawie albowiem nie tylko nie ustalił czy budynek nadaje się do dalszej eksploatacji ani też nie wykazał na piśmie powodów dla .których sprawa nie została załatwiona w terminie a także nie ustalono nowego terminu dla załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi z powodu jej bezzasadności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodne z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Kontrolę skargi należy jeszcze poprzedzić ustaleniem dopuszczalności skargi w warunkach jej wniesienia do sądu administracyjnego przed rozpoznaniem ponaglenia przez organ wyższego stopnia. Najpierw pismem z dnia 19 czerwca 2023 roku M. B. złożyła ponaglenie do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a następnie pismem z dnia 21 czerwca 2023 roku M. B. złożyła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w zakresie kontroli stanu technicznego budynku przy ulicy Z. w K. w związku z jej wnioskiem z dnia 13 czerwca 2022 roku. Zdaniem Sądu, sam tylko fakt poprzedzenia skargi wniesieniem ponaglenia wyczerpuje tryb w rozumieniu art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., a o przedwczesności (niedopuszczalności) tej skargi nie może świadczyć okoliczność, że skarga została złożona przed rozpatrzeniem tego ponaglenia przez organ wyższego stopnia nad organem prowadzącym postępowanie. Sąd podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 957/19, w myśl którego, skarga na przewlekłość (bezczynność) może być wnoszona niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r. I OZ 893/13, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2016 r. II OSK 326/16, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2012 r. II OSK 1478/12). Innymi słowy, prowadzenie postępowania przez organ na skutek ponaglenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 775 ze zm.) – dalej jako "k.p.a." i wydanie w tym zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia stosownie do art. 37 § 6 k.p.a. nie decyduje o wyczerpaniu toku środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 maja 2022 roku, sygn. IV SAB/Wr 458/21). Przesłanką wyczerpania środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. jest bowiem w tym przypadku już samo wniesienie ponaglenia. Skarga była zatem dopuszczalna i Sąd mógł przystąpić do jej merytorycznej kontroli. Stosownie do zapisów art. 35 § 1 – 3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl natomiast art. 36 § 1 i § 2 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Zgodnie natomiast z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jak wskazuje się w piśmiennictwie o bezczynności należy mówić nie tylko wtedy, gdy w ustalonym prawem terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale także wówczas, gdy prowadził postępowanie w sprawie i podejmował pewne czynności, lecz nie zakończył go wydaniem w ustawowym terminie rozstrzygnięcia (por. T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 116–117). Należy zatem przyjąć, że organ będzie pozostawał w bezczynności, jeśli nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych i nie dopełnił obowiązku sygnalizacyjnego, jak i wówczas, gdy dopełnił obowiązku sygnalizacyjnego oraz wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy, ale nie załatwił sprawy w tym terminie, czy też nie załatwił sprawy w terminie wyznaczonym przez organ wyższego stopnia w trybie art. 37 lub sąd administracyjny na podstawie art. 149 p.p.s.a. (por. A. Golęba (w:) H. Knysiak-Molczyk (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; WK 2015, komentarz do art. 37 teza 1). O bezczynności można mówić wówczas, gdy w terminie nie zostanie wydana decyzja rozstrzygająca o istocie sprawy lub decyzja o umorzeniu postępowania. Wskazać jeszcze należy, że na podstawie 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt. 1) p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Dokonując kontroli legalności wskazanego postępowania w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na gruncie niniejszej sprawy, w związku ze złożonym przez Skarżącą w dniu 13 czerwca 2022 roku wnioskiem do PINB o przeprowadzenie kontroli w zakresie stanu technicznego budynku, zlokalizowanego przy ul. Z. w K., organ w dniu 9 sierpnia 2022 roku przeprowadził czynności kontrolne w terenie, przy czy w czynnościach tych Skarżąca jako współwłaścicielka obiektu, brała udział. Jak wynika natomiast z treści protokołu kontroli w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalono między innymi, że na suficie widoczne są plamy po zalaniu, złuszczenia i zarysowania powłoki malarskiej, jak również odspojenia i zarysowania na odsłoniętym fragmencie podmurówki budynku. Podkreślić też trzeba, że zgodnie ze złożonym oświadczeniem przedmiotowy budynek nie jest użytkowany. W tym stanie rzeczy PINB w K. - Powiat G. uznał, że nie ma podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane, a mając na uwadze fakt, że zgodnie z przepisami ww. ustawy za stan techniczny obiektu budowlanego odpowiada jego właściciel lub zarządca, PINB w K. – Powiat G. zakończył prowadzone czynności kontrolne. W tym stanie rzeczy nie doszło do wszczęcia postępowania, o czym Skarżąca została powiadomiona pismem z dnia 6 września 2022 roku. Ponadto w tym samym piśmie została ona pouczona o obowiązkach właściciela budynku związanych z utrzymaniem i użytkowaniem obiektu i związanych z nim urządzeń budowlanych zgodnie z ich przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymania ich w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia ich właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w art, 5 ww. ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu postępowania organu w tym zakresie było prawidłowe i nie było podstaw do wszczęcia postępowania we wskazanych realiach. W konsekwencji nie można mówić o bezczynności organu w związku z wnioskiem Skarżącej z dnia 13 czerwca 2022 roku. O bezczynności organu można mówić wówczas, jeśli w prawnie ustalonym terminie organ, mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie dokonał stosownej czynności, niezależnie, czy w tym okresie w ogóle nie realizował żadnych działań czy też podjął je, ale nieskutecznie. To jednak na gruncie niniejszej sprawy nie miało miejsca. Trzeba także zaznaczyć, że dla badania zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a. Natomiast w sytuacji, gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała - skargę należy oddalić. Jak wynika z akt sprawy w związku z wnioskiem Skarżącej o przeprowadzenie czynność kontrolnych z dnia 13 czerwca 2022 roku organ w dniu 9 sierpnia 2022 roku przeprowadził czynności kontrolno-wyjaśniające w sprawie: ROiK [...] dotyczące stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. Z. w K.. Następnie pismem z dnia 6 września 2022 roku powiadomił m.in. Skarżącą o wynikach kontroli oraz o powodach, dla których nie może być wszczęte postępowanie. Skarga dotycząca bezczynności organu w związku z wnioskiem Skarżącej z dnia 13 czerwca 2022 roku została złożona natomiast za pismem z dnia 21 czerwca 2023 roku. Wobec powyższego, że już w dacie wniesienia skargi, bezczynność nie istniała - skargę na zasadzie art. 151 p.p.s.a została oddalona.