II OSK 1867/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Komorniki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 143/22 w sprawie ze skargi K. O. na uchwałę Rady Gminy Komorniki z dnia 25 czerwca 2020 r. nr XXV/205/2020 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi L. w rejonie ulic: [...], [...] i [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 maja 2022 r., IV SA/Po 143/22, w sprawie ze skargi K. O. na uchwałę Rady Gminy Komorniki (dalej "Rada Gminy") z dnia 25 czerwca 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi L. w rejonie ulic: [...], [...] i [...]; w punkcie 1, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w jej częściach tekstowej i graficznej, w zakresie terenów oznaczonych symbolami 3KDW oraz ZP w granicach działki ew. nr [...]; zaś w punkcie 2, zasądził od Gminy Komorniki na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia 19 stycznia 2022 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do WSA w Poznaniu skargę na uchwałę nr XXV/205/2020 Rady Gminy Komorniki z dnia 25 czerwca 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] w rejonie ulic: [...], [...] i [...] (Dz.Urz.Woj.Wlkp.2020.5484; dalej m.p.z.p.) w zakresie jej § 3 ust. 5 w zw. § 15 ust. 1 i ust. 2 oraz w zw. z załącznikiem graficznym nr 1 do uchwały, dotyczącym nieuzasadnionego ustalenia przebiegu drogi wewnętrznej (3KDW) przez działkę nr [...], a także § 3 ust. 3 w zw. z § 12 ust. 1-5 m.p.z.p. w zw. z załącznikiem graficznym nr 1 do uchwały, dotyczącym nieuzasadnionego ustalenia przeznaczenia zieleni urządzonej (ZP) na działce o numerze ewidencyjnym [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę. Odnosząc się do kwestii lokalizacji drogi wewnętrznej (KDW) na terenie działki skarżącej (nr [...]) Sąd wskazał, że ustalanie przebiegu dróg wewnętrznych w planie miejscowym powinno być poprzedzone bardzo wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego, aby do niezbędnego minimum ograniczać sytuacje, w których Gmina planuje tego typu drogi na gruntach prywatnych. Chodzi bowiem o to, aby w sposób realny zaspokoić usprawiedliwione potrzeby lokalnej społeczności w zakresie dostępu do drogi publicznej, a taką gwarancję daje jedynie niewątpliwe ustalenie, że realizacja drogi wewnętrznej nie napotka przeszkód niezależnych od gminy (np. spotka się z oporem właścicieli nieruchomości, na których jej przebieg został przewidziany w miejscowym planie). W ocenie Sądu, dokumentacja planistyczna nie potwierdza zasadności przeznaczenia terenu działki nr [...] pod tereny dróg wewnętrznych (3KDW). Argumentacja odpowiedzi na skargę koncentruje się w tym zakresie na wykazaniu woli kontynuacji przez Gminę >uregulowań< planistycznych. Z tej przyczyny w odpowiedzi na skargę wyjaśniono, że zgodnie z wcześniejszymi uregulowaniami planistycznymi dz. nr [...] przeznaczona była częściowo pod tereny dróg publicznych (1KD-D) (2KD-D), ale - jak wskazano - ze względu na brak szerokości wymaganej dla drogi publicznej, zadecydowano o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przeznaczeniu terenu działki nr [...] pod drogę wewnętrzną, a nie jak dotąd publiczną. Odnosząc się do tej argumentacji Sąd stwierdził, że jak wynika z akt planistycznych nie jest ona w pełni zgodna z prawdą. Do takich wniosków prowadzi pismo Wydziału Infrastruktury Komunalnej Rolnictwa i Ochrony Środowiska z dnia 2 stycznia 2019 r. (k. 3 akt planistycznych), na które powołał się organ w odpowiedzi na skargę. Dokument ten zawiera jednoznaczne wyjaśnienie złożenia wniosku o zmianę oznaczenia w planie dróg oznaczonych dotąd symbolami 1 i 2KD na KDW. Wyjaśniono, że teren przeznaczony pod drogę w rejonie ulicy [...] ma znaczenie wyłącznie lokalne, a "w obecnym kształcie ulica nie ma szerokości wymaganej dla drogi publicznej", tymczasem "konieczne wykupy oraz zabezpieczenie skarp wynikających ze znacznych różnic wysokości w rejonie ulicy, generowałoby ogromne koszty niekoniecznie uzasadnione ze względu na znaczenie przedmiotowej ulicy dla ruchu lokalnego". Treść tego pisma wskazuje - po pierwsze - że nie nastąpiły żadne niezależne od organu zmiany uwarunkowań, które rodziłyby konieczność zmiany w zakresie >planowanego< przeznaczenia terenów na działce skarżącej (z dotychczas planowanego – drogi publiczne, na aktualnie planowane – drogi wewnętrzne). Po drugie - akta sprawy nie wskazują by nie było możliwe poprowadzenie drogi publicznej przez teren dz. nr [...], a jedynie, że "generowałoby ogromne koszty niekoniecznie uzasadnione ze względu na znaczenie przedmiotowej ulicy dla ruchu lokalnego". Sąd zwrócił też uwagę, że dotychczas teren działki skarżącej pozostawał przeznaczony częściowo pod drogę publiczną na mocy uchwały Rady Gminy Komorniki z dnia 5 września 2018 r. nr LVI/540/2018. W opinii Sądu, dokumentacja planistyczna dowodzi jedynie, że poprowadzenie drogi wewnętrznej, a nie publicznej przez teren działki skarżącej byłoby korzystniejsze finansowo dla Gminy, ale nie niemożliwe. Ponadto Sąd stwierdził, że realne zapotrzebowanie społeczności lokalnej na tę drogę nie jest oczywiste. Po części, fakt ten literalnie zostaje poruszony w piśmie Wydziału Infrastruktury Komunalnej Rolnictwa i Ochrony Środowiska z dnia 2 stycznia 2019 r. Ponadto do wniosków takich prowadzi również treść odpowiedzi na skargę. Skoro bowiem od 1998 r. do 2018 r. tereny działki skarżącej - jak podkreśla to organ - pozostawały przeznaczone pod tereny dróg, a w przypadku dróg publicznych możliwe było skorzystanie z instytucji wywłaszczenia i pomimo upływu lat tego nie uczyniono, a w konsekwencji nie zrealizowano na terenie działki skarżącej drogi, to argumentacja Gminy o potrzebie ograniczenia skarżącej w jej prawie własności w celu przeznaczenia fragmentu jej działki pod drogę wewnętrzną nie jest wiarygodna. Ponadto w ocenie Sądu organ nie przedstawił w zasadzie żadnych konkretnych przyczyn, które uzasadniały - w sposób przekonujący - przyjęcie rozwiązania zakładającego stworzenie kosztem działki nr [...] drogi wewnętrznej. Sąd zaakcentował, że - w tym zakresie - brak jest w istocie uzasadnienia Uchwały, a zawarta w odpowiedzi na skargę argumentacja nie przekonuje o rozwiązania polegającego na przeznaczeniu części działki nr [...] po tereny dróg wewnętrznych. Przyjęte w niniejszej sprawie rozwiązanie, polegające na przeznaczeniu części działki nr [...] pod tereny dróg wewnętrznych (3KDW) prowadzi, zdaniem Sądu, do nadmiernego ograniczenia prawa własności skarżącej (art. 64 ust. 3 Konstytucji) i jest rażąco nieproporcjonalne (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Skoro uchwalając Plan Rada Gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Dokumentacja akt sprawy nie daje też odpowiedzi dlaczego planowana droga wewnętrzna musi przebiegać właśnie przez działkę skarżącej. Sąd dostrzegł, że Gmina powołuje się na pewne "zastałości" planistyczne, jednak stwierdził, że sama Gmina nie widzi potrzeby wywłaszczenia skarżącej (rezygnuje z przeznaczenia terenu jej działki pod drogę publiczną), ale urzeczywistnienie zamierzeń planistycznych, z własnej woli, uzależnia od woli skarżącej (część jej działki przeznacza pod drogę wewnętrzną), jednocześnie ograniczając ją w jej prawie własności. Skoro droga 3KDW mająca na celu obsługę komunikacyjną >ruchu lokalnego<, nie została zaplanowana jako droga "publiczna", lecz "wewnętrzna" w rozumieniu art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej u.d.p.), to oznacza, że nieruchomość, na której ją zaprojektowano nie może podlegać wywłaszczeniu na cel publiczny, o jakim mowa w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t.Dz.U.2021.1899 ze zm.; dalej u.g.n.). Zatem jej realizacja nie może nastąpić bez zgody właściciela i musi nastąpić na warunkach określonych art. 8 ust. 2 u.d.p. Przyjęcie w Uchwale rozwiązania polegającego na przeznaczeniu określonego terenu pod drogę wewnętrzną oznacza, że teren ten nadal pozostaje własnością jego dotychczasowej właścicielki. Jednocześnie takie przeznaczenie skutkuje ograniczeniem uprawnień właścicielskich, albowiem choć nie pozbawia właściciela prawa własności, tak jak ma to miejsce w przypadku przeznaczenia terenu pod drogi publiczne, to nie oznacza to, że konsekwencje takiego przeznaczenia pozostaną w zgodzie z zasadą proporcjonalności i istotą prawa własności. W ocenie Sądu zasadnie też skarżąca wskazała na wadliwość przeznaczenia części terenu jej działki nr [...] pod tereny zieleni urządzonej ZP. W opinii Sądu, rację ma skarżąca, że w istocie zaplanowanie terenów urządzonych na jej nieruchomości nastąpiło bez uzasadnienia merytorycznego. W tym zakresie brak jest uzasadnienia zaskarżonej uchwały (przedłożone wraz z aktami planistycznymi uzasadnienie uchwały nie wyjaśnia jakimi motywami kierowała się Gmina), a z odpowiedzi na skargę nie wynikają żadne dane, które pozwoliłyby ustalić jakie były przyczyny uzasadniające objęcie terenów - tej konkretnej działki - symbolem ZP. W odpowiedzi na skargę Gmina powołuje się na to, że w rejonie ulic [...], [...] i [...] ona sama nie posiada własnych działek, na których mogłaby wyznaczyć tereny zieleni urządzonej. Odnosząc się do tej argumentacji Sąd zwrócił uwagę, że podnoszona okoliczność braku terenów gminnych, nie wyjaśnia dlaczego akurat należąca do skarżącej działka nr [...] została przeznaczona pod tereny zieleni urządzonej. Jakkolwiek Gmina podaje, że już w planie miejscowym z 2018 r. część działki skarżącej przeznaczono pod tereny zieleni, to sam ten fakt trudno uznać za przekonujący przy ocenie naruszenia przez Gminę władztwa planistycznego. Sąd zgodził się ze skarżącą, że celowość lokalizacji terenów zieleni urządzonej (ZP), kosztem jej działki, w sąsiedztwie drogi publicznej i linii kolejowej może budzić i budzi wątpliwości, na które odpowiedzi nie dają ani akta planistyczne, ani odpowiedź na skargę. Na podstawie dokumentacji planistycznej nie sposób ustalić, czym kierowano się decydując o przeznaczeniu części działki nr [...] pod zieleń urządzoną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Komorniki, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 września 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329; dalej p.p.s.a) – naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.Dz.U.2022.503 ze zm.; dalej u.p.z.p.) poprzez uznanie, że doszło do zaistnienia przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a w konsekwencji stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części; II. podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe ich zastosowanie - w stanie faktycznym, w którym należało uznać, że poniżej wskazane przepisy nie są podstawą do uznania, że doszło do nadużycia władztwa planistycznego: 1) art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (j.t.Dz.U.2020.1740 ze zm.; dalej k.c.), 2) art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, ust. 3, art. 6, art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., 3) art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, 4) art. 1 ust. 2 pkt 1, 6, 7, art. 6 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., podczas gdy do kompetencji Rady Gminy należy ustalenie przeznaczenia terenu w ramach władztwa planistycznego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej w I instancji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz skarżącej w I instancji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Nie są trafne argumenty WSA, że organ Gminy nie przedstawił konkretnych przyczyn, dla których przyjął przeznaczenie w zaskarżonej uchwale części działki [...] pod drogę wewnętrzną i na zieleń urządzoną. Gmina wskazała bowiem na dotychczasowe przeznaczenie działki nr [...], które przewidywało, że jej część zostanie przeznaczona na drogę publiczną, część na zieleń urządzoną, a część pod zabudowę. Nowe przeznaczenie – przyjęte w zaskarżonej uchwale – również przewiduje, że część działki [...] zostanie przeznaczona na drogę – chociaż nie publiczną, lecz wewnętrzną, część na zieleń urządzoną, a część pod zabudowę. Gmina podała, że brak szerokości wymaganej dla drogi publicznej spowodował, iż zmieniono kategorię planowanej drogi z publicznej na wewnętrzną. Mając na uwadze przebieg planowanej drogi przez działkę skarżącej w I instancji uwidoczniony w załączniku graficznym do planu nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że dokumentacja planistyczna nie potwierdza zasadności przeznaczenia części terenu działki nr [...] pod tereny dróg (abstrahując od tego czy będzie to droga wewnętrzna, czy publiczna). Planowana droga 3KDW przebiegać ma bowiem przez szereg innych działek i ewentualne wyeliminowanie z tego przebiegu działki nr [...] spowodowałoby, że droga ta utraciłaby w znacznym stopniu swoją przydatność jako ciąg komunikacyjny. Pozostawienie zaś tego odcinka jako drogi publicznej w istocie nie zmieniłoby sytuacji skarżącej w I instancji, tym bardziej, że Gmina deklaruje chęć jego wykupienia. W odniesieniu zaś do terenu przeznaczonego pod zieleń Gmina wskazała, że w planie miejscowym z 2018 r., mając na uwadze interes prywatny właściciela działki nr [...] (a więc działki skarżącej w I instancji), zmieniono usytuowanie tego terenu na działce [...] tak, aby pod zabudowę można było przeznaczyć teren dotychczas wyłączony z zabudowy. To korzystniejsze dla właściciela działki nr [...] przeznaczenie zachowano w zaskarżonej uchwale. Dokumentacja planistyczna potwierdza tę argumentację Gminy. Wbrew zatem stanowisku Sądu I instancji, działania podejmowane przy uchwalaniu zaskarżonego planu miejscowego były uzasadnione, stanowiły w istocie kontynuację wcześniejszych ustaleń planistycznych i nie pogarszały sytuacji skarżącej w I instancji. W tych okolicznościach stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia władztwa planistycznego przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rady Gminy nie naruszyła więc art. 140 k.c., art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, ust. 3, art. 6, art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 pkt 1, 6, 7, art. 6 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Nie zaistniały w tej sytuacji przesłanki do zastosowania art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zasadny jest więc podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Biorąc pod uwagę, iż ze względu na treść zaskarżonej uchwały skarżąca w I instancji ma ograniczone możliwości zagospodarowania stanowiącej jej własność działki, uznać należy, że w sprawie tej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za odstąpieniem od zasądzenia od niej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. W tej sytuacji za celowe uznać należy zastosowanie ogólnej zasady z art. 199 p.p.s.a., zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.