I GSK 985/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Sz 1310/15 w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej z sankcjami oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 12 maja 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 1310/15, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę Spółki A na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] września 2015 r. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. W motywach rozstrzygnięcia Sąd podał, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia rozważenia prawidłowości rozstrzygnięcia Dyrektora Zachodniopomorskiego Regionalnego Oddziału ARiMR w Szczecinie utrzymującego w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Nowogardzie o odmowie przyznania spółce płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 z sankcjami wieloletnimi. Istotę sporu natomiast stanowi odmienna ocena przez spółkę oraz organ okoliczności posiadania gruntów zgłoszonych do płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok. W ocenie Sądu zasadniczą kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest ocena posiadania przez spółkę gruntów zgłoszonych do płatności. Posiadanie działek zgłoszonych przez rolnika do płatności jest warunkiem niezbędnym do przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Posiadanie nie zostało zdefiniowane na gruncie przepisów regulujących kwestie płatności dla producentów rolnych. Za słuszne zatem Sąd uznał odwołanie się w tym miejscu do reguł wykładni systemowej zewnętrznej i poszukiwanie definicji pojęcia posiadanie na gruncie przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1025, dalej: k.c.), który reguluje instytucję posiadania, stanowiąc w art. 336, że posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą (posiadanie zależne). Stosownie zatem do uregulowania znajdującego się w kodeksie cywilnym posiadanie to stan faktyczny polegający na władaniu rzeczą. Kodeks cywilny rozróżnia dwie formy posiadania: samoistne – występuje, gdy właściciel i posiadacz, to ten sam podmiot, bądź gdy posiadacz wprawdzie nie jest właścicielem rzeczy, lecz włada nią tak jak właściciel, zależne – występuje, gdy posiadacz nie jest właścicielem rzeczy, ale włada nią na podstawie stosunku prawnego rzeczowego bądź zobowiązaniowego, jaki łączy go z właścicielem rzeczy. Ze zgromadzonego materiału dowodowego zwłaszcza w postaci orzeczeń sądów powszechnych jednoznacznie wynika, że spółka w 2013 roku była właścicielem zgłoszonych do płatności działek, jednak w odniesieniu do tych działek przez poprzednich właścicieli w 2006 r. zawarta została z M. i J. K. umowa dzierżawy na czas oznaczony (20 lat), dzierżawcy zapłacili wydzierżawiającym czynsz dzierżawny za cały okres z góry. Następnie przedmiotowa nieruchomość została wniesiona aportem do majątku Spółki, czynność ta miała miejsce 21 marca 2007 r. W tej sytuacji zastosowanie znalazł art. 678 § 1 k.c., zgodnie z którym w razie zbycia rzeczy najętej (wydzierżawionej) w czasie trwania najmu (dzierżawy) nabywca wstępuje w stosunek najmu (dzierżawy) w miejsce zbywcy; może jednak wypowiedzieć najem (dzierżawę) z zachowaniem ustawowych terminów wypowiedzenia. Jednak przedmiotowa umowa została zawarta na czas oznaczony i została opatrzona datą pewną, a ponadto przedmiot dzierżawy został wydany, tym samym stosownie do regulacji zawartej w art. 678 § 2 k.c. uprawnienie do wypowiedzenia w takiej sytuacji nie przysługuje. Wypowiedzenie takiej umowy mogłoby nastąpić jedynie w sytuacjach określonych w art. 698 § 2 k.c. lub w art. 703 k.c., jednak żadna z sytuacji wskazanych w tych przepisach nie wystąpiła, zatem uznać należało, że Spółkę z M. i J. K. łączy stosunek dzierżawy. Zatem w rozpatrywanej sprawie spółkę w 2013 r. z dzierżawcami łączył stosunek dzierżawy, na podstawie którego, to dzierżawcy mogli faktycznie władać działkami zgłoszonymi do płatności jako posiadacze zależni. W ocenie Sądu w sprawie spółka nie wykazała, aby jakiekolwiek osoby wykonywały zabiegi agrotechniczne na działkach zgłoszonych przez nią do płatności na jej rzecz. Sąd nie podzielił przedstawionego w skardze stanowiska spółki, co do tego, że skoro posiadała przedmiotowe działki w sensie ekonomicznym i czerpała z nich przychody, to powinna być uznana także za posiadacza w znaczeniu przepisów o płatnościach. Spółka złożyła od powyższego wyroku WSA skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: • przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewłaściwym zastosowaniu: 1. art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym, a w konsekwencji niestwierdzenie konieczności jej uchylenia pomimo zaistnienia przesłanek określonych w art. 138 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., dalej: k.p.a.), bądź też - z ostrożności procesowej: 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym a w konsekwencji niestwierdzenie naruszenia prawa materialnego, skutkującego koniecznością uchylenia decyzji; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedołożenie należytej staranności przez Sąd przy sporządzaniu uzasadnienia wyroku, niedokonanie pełnej analizy stanu faktycznego i prawnego, niewyjaśnienie prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz niepełne rozważenie zarzutów Spółki; • prawa materialnego, a to: 1. art. 336 k.c. poprzez jego błędną wykładnię dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przy wydawaniu wyroku wskutek przyjęcia, iż spółka nie jest posiadaczem gruntów, a w konsekwencji nie przysługują jej dopłaty bezpośrednie; 2. art. 693 § 1 k.c. poprzez jego błędną interpretację wskutek przyjęcia, że pomiędzy skarżącą a drugą stroną kontroli krzyżowej (J. i M. K.) zawarta została umowa dzierżawy gruntów, co w konsekwencji zadecydowało o nieuznaniu skarżącej za posiadacza spornych gruntów; 3. art. 21 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu) 4. art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. 2012 r. poz. 86 ze zm. dalej: ustawa o ewidencji); 5. § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2013 r., poz. 361 ze zm., dalej: rozporządzenie z 2013 r.); 6. art. 2a Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16 ze zm.); 7. art. 21 ust. 1 Konstytucji - poprzez wydanie wyroku utrzymującego w mocy decyzję wydaną z naruszeniem zasady wskazanej w art. 21 ust. 1 Konstytucji i naruszenie prawnie chronionego interesu właściciela; 8. art. 336 i art. 338 k.c. poprzez niezastosowanie w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania określoną w § 2 powołanego przepisu. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły. Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania. Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną jest zobowiązany nie tylko do wskazania konkretnych przepisów prawa (wraz z podaniem jednostek redakcyjnych tych przepisów), ale również do wyjaśnienia, na czym polega ich naruszenie, a dodatkowo, w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego – wskazania formy tego naruszenia (błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie), natomiast w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania – wykazania, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, że gdyby do niego nie doszło, to zostałoby podjęte rozstrzygnięcie innej treści. Wyraźny podział podstaw kasacyjnych na materialną i procesową powoduje, że w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń faktycznych sprawy, podobnie jak za pomocą zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie można dowodzić błędnej wykładni czy też niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. W ramach zarzutu procesowego Spółka podniosła niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z wadliwie przeprowadzoną kontrolą zaskarżonej decyzji w zakresie formalnym i materialnym, a także – sporządzeniem uzasadnienia wyroku bez dokonania pełnej analizy stanu faktycznego i prawnego, niewyjaśnieniem podstaw rozstrzygnięcia oraz nierozważeniem wszystkich zarzutów skargi. Natomiast w ramach zarzutu materialnego wnosząca skargę kasacyjną podniosła błędną wykładnię art. 336 k.c. przez przyjęcie, że Spółka nie jest posiadaczem gruntów, a w konsekwencji, że nie przysługuje jej dopłata bezpośrednia; błędną wykładnię art. 693 § 1 k.c. przez przyjęcie, że między nią a drugą stroną kontroli krzyżowej (J. K. i M. K.) została zawarta umowa dzierżawy gruntów, co skutkowało nieuznaniem skarżącej za posiadacza tych gruntów. Wnosząca skargę kasacyjną podniosła również zarzut naruszenia art. 21 ust. 1, 2 i 3 ustawy o wspieraniu, art. 3 ust. 3 ustawa o ewidencji, § 2 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r., art. 2a rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Zarzuciła też niezastosowanie art. 336 i art. 338 k.c. Sposób sformułowania zarzutów nie odpowiada w pełni wymogom ustawowym –w odniesieniu do niektórych z nich wnosząca skargę kasacyjną ograniczyła się jedynie do przytoczenia przepisów, bez wyjaśnienia, na czym polega ich naruszenie (pkt 3, 4, 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej dot. naruszenia prawa materialnego), natomiast celem podniesienia pozostałych zarzutów kasacyjnych było zakwestionowanie ustaleń faktycznych sprawy, które zostały przyjęte za podstawę orzekania przez Sąd I instancji, co z kolei pozwoliło na ich łączne rozpoznanie. W stanie faktycznym sprawy wnosząca skargę kasacyjną wystąpiła z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 w pakiecie 2 Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.1 Uprawy rolnicze (dla których zakończono przestawianie) i 2.3 Trwałe użytki zielone (dla których zakończono przestawianie) oraz w pakiecie 5 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 w wariancie 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków, deklarując działki ewidencyjne o nr 420, 421, 440/1, 440/2, 423/1, 423/2, 425/13 oraz 425/14. Organ przyjął, że zadeklarowane do płatności działki były w 2013 r. w posiadaniu J. K. i M. K., którzy dzierżawili je na podstawie umów dzierżawy zawartych w 2006 r. z poprzednimi właścicielami gruntów. Umowy te zostały zawarte na czas oznaczony (20 lat), a dzierżawcy zapłacili wydzierżawiającym czynsz dzierżawny za cały okres z góry. Następnie nieruchomości będące przedmiotem dzierżawy zostały wniesione 21 marca 2007 r. aportem do spółki skarżącej kasacyjnie. Wyrokiem Sądu Rejonowego w Gryficach VI Zamiejscowy Wydział Cywilny w Łobzie z 28 maja 2013 r. w sprawie [...], utrzymanym w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w Szczecinie II Wydział Cywilny Odwoławczy z 29 sierpnia 2014 r. w sprawie [...], Sąd zakazał skarżącej spółce naruszania posiadania wskazanych wcześniej działek na rzecz J. K. i M. K. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2013 r. płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 73/2009, wynosi co najmniej 1 ha. Zatem, jednym z warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest posiadanie gruntów rolnych oraz prowadzenie na nich działalności rolniczej przez wnioskodawcę płatności. Przepisy regulujące przyznawanie płatności nie definiują pojęcia "posiadania", a więc uwzględniając obowiązujące reguły wykładni prawa należy posiłkowo odwołać do istniejącej już normy prawnej regulującej to pojęcie, tj. do art. 336 k.c. Posiadanie w ujęciu tego przepisu przedstawia się jako stan faktyczny określonego władztwa nad rzeczą. Według panującego poglądu doktryny posiadanie występuje zatem przy równoczesnym istnieniu fizycznego elementu władania rzeczą, określanego jako corpus possessionis, oraz psychicznego elementu animus rem sibi habendi, rozumianego jako zamiar władania rzeczą dla siebie. Posiadaczem rzeczy jest więc zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Z powyższych względów należy stwierdzić, że organ, co zostało następnie zaakceptowane przez Sąd I instancji, prawidłowo odmówił wnoszącej skargę kasacyjną wnioskowanych płatności. Wniesienie aportem do spółki przedmiotowych gruntów nie pozbawiło dzierżawców jego posiadania. Zgodnie bowiem z art. 678 § 1 k.c., w razie zbycia rzeczy najętej (wydzierżawionej) w czasie trwania najmu (dzierżawy) nabywca wstępuje w stosunek najmu (dzierżawy) w miejsce zbywcy; może jednak wypowiedzieć najem (dzierżawę) z zachowaniem ustawowych terminów wypowiedzenia. Jednak przedmiotowa umowa została zawarta na czas oznaczony i została opatrzona datą pewną, a ponadto przedmiot dzierżawy został wydany, tym samym stosownie do regulacji zawartej w art. 678 § 2 k.c. uprawnienie do wypowiedzenia w takiej sytuacji nie przysługuje. Wypowiedzenie takiej umowy mogłoby nastąpić również w sytuacjach określonych w art. 698 § 2 k.c. lub w art. 703 k.c., jednak żadna z sytuacji wskazanych w tych przepisach nie wystąpiła. Dodatkowo wypada też wskazać, że skoro wnosząca skargę nie mogła wykazać się posiadaniem w 2013 r. przedmiotowych gruntów rolnych, wręcz miała sądowy zakaz naruszania posiadania tych gruntów na rzecz dzierżawców, a także nie przedłożyła (na wezwania organu) dokumentacji świadczących o dokonywaniu na tych gruntach zabiegów agrotechnicznych, to de facto nie mogła też wykazać, że na tych gruntach prowadziła w tym roku działalność rolniczą, co również stanowi konieczny warunek uzyskania płatności. W konsekwencji, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów p.p.s.a. Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 135 p.p.s.a., w myśl którego sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Istota powyższego uregulowania sprowadza się do tego, że sąd administracyjny ma obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy, ale tylko wówczas gdy stwierdzi naruszenia prawa materialnego lub procesowego w zaskarżonym akcie lub czynności. W przeciwnym razie brak jest podstaw do zajmowania się innymi aktami lub czynnościami podjętymi w granicach danej sprawy i poprzedzającymi zaskarżony akt lub czynność. Przepis ten dotyczy więc jedynie orzeczeń uwzględniających skargę, co oznacza, że na jego podstawie, w przypadku oddalenia skargi przez sąd I instancji, co miało miejsce w tej sprawie, nie można budować zarzutu kasacyjnego i na tej podstawie kwestionować legalności przeprowadzonej przez ten sąd kontroli zaskarżonej decyzji. W takim zaś kierunku zmierzają argumenty podniesione w skardze kasacyjnej. Poza tym, w skardze kasacyjnej nie wskazano żadnego aktu, którego konieczność wyeliminowania wynikałaby z art. 135 p.p.s.a. Również uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada w pełni wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., zawiera wszystkie elementy składowe wymienione w tym przepisie, jest ono wewnętrznie spójne, gdy zaś chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów to umożliwiają one prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji, który doprowadził ten Sąd do podjęcia rozstrzygnięcia, a tym samym zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania. Należy też zauważyć, że art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do podważania ustaleń faktycznych sprawy, do czego w istocie sprowadza się ten zarzut. Brak przekonania skarżącej kasacyjnie co do trafności podjętego rozstrzygnięcia, nie świadczy o wadliwie sporządzonym uzasadnieniu wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest też pogląd, że brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi nie jest wadą, jeśli z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyroki NSA z 7 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 16/12; z 19 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 886/13, baza orzeczeń nsa.gov.pl). W świetle powyższego nie ma też podstaw do uznania, że doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Oba powołane przepisy mają charakter wynikowy, a więc ich zastosowanie zależy od wyniku przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonego aktu. Wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała jednak, w jaki sposób doszło do ich naruszenia – podniesiona w ramach tych zarzutów argumentacja ma charakter ogólnikowy i polemiczny, a dodatkowo, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nie wskazuje wad kwalifikowanych postępowania. Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.