I OSK 2780/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) po rozpoznaniu w dniu [...] marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2017 r., sygn. akt [...] w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2017 r., sygn. akt [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik A. K. zarzucił naruszenie: - prawa materialnego, tj. art. 229 w zw. z art. 136 § 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774, ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię i brak właściwego zastosowania w sytuacji, gdy nieruchomość objęta postępowaniem została przeznaczona na inny cel, niż przedstawiony w uzasadnieniu wyroku i kolejnych decyzjach (bank i fundacja), a legalna sprzedaż mogła nastąpić wyłącznie po wydaniu decyzji komunalizacyjnych, co miało miejsce po dniu 1 stycznia 1998 r., czyli po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, - przepisów postępowania, tj. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) – dalej ppsa, w zw. z art. 107 § 3 kpa i w zw. z art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 i art. 8 kpa, polegające na braku ustalenia podstawy wywłaszczenia wstępnych wnioskodawców, sprzeczności rzeczywistego przeznaczenia nieruchomości (bank, Fundacja Złoty Wiek) z celami wskazanymi, jako celami wywłaszczenia, a także pomięcie bezspornej okoliczności, że zbycie nieruchomości gminnej mogło nastąpić po jej komunalizacji (co miało miejsce 30 lipca 1998 r. i 17 września 2007 r.), a także jednostronnym uzasadnieniu wyroku bez wyjaśnienia, na jakiej podstawie wywłaszczono nieruchomość i w jakim celu, a także na oparciu rozstrzygnięcia o orzecznictwo, a nie przepisy prawa, a tym samym sporządzenie uzasadnienia orzeczenia w sposób niemożliwy do rzetelnej polemiki z uwagi na pominięcie zarzutów skarżącego, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisano stan faktyczny sprawy, przytoczono treść art. 136 ust. 3 i art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazano, że a contrario, z cytowanych przepisów wynika, że skoro nie ujawniono prawa własności bądź prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej do dnia 1 stycznia 1998 r., lub ujawnienie to – w oparciu o prostą analizę wskazuje, że było nieważne - to roszczenie o zwrot nieruchomości określone w powołanych przepisach przysługuje byłym właścicielom bądź ich spadkobiercom. Kluczowe znaczenie ma zatem data, kiedy działka została zbyta przez gminę na rzecz osoby trzeciej. Organ ustalił, że do zbycia doszło przed dniem [...] stycznia 1998 r., ale Sądowi uszło uwadze, że decyzje komunalizacyjne miały miejsce po dniu [...] stycznia 1998 r., co oznacza, że nie doszło do skutecznego zbycia. Dokonano zatem błędnej wykładni art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie mniej ważny jest fakt, że działalność bankowa nigdy nie była celem publicznym, a po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami zorganizowane budownictwo wielorodzinne zostało wyłączone z celów publicznych. Sąd całkowicie pominął tę okoliczność. Nie można zakładać braku racjonalności ustawodawcy, który do ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadził art. 229. Jego treść jest jednoznaczna i wskazuje, że skoro podmiot korzystający z gruntu nie nabył nieruchomości (co jest równoznaczne z wadliwym nabyciem w myśl art. 58 kc) do dnia [...] stycznia 1998 r., to nie ma wyłączenia roszczenia o zwrot nieruchomości. Powołany art. 229 nie czyni żadnej różnicy co do sposobu powstania prawa użytkowania wieczystego, a tym samym obojętne jest, czy prawo to powstało ex lege, na mocy decyzji administracyjnej, czy umowy cywilnoprawnej. Istotny jest sam fakt ustanowienia prawa i wpisania go do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy. Wykładnia omawianego art. 229, oprócz wykładni gramatycznej, wymaga również uwzględnienia wykładni funkcjonalnej, gdyż przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie jest wyrazem dążenia do stabilizacji stosunków własnościowych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz systemowej zgodności obowiązującego prawa - niedopuszczalności powstania prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości "prywatnej". Przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można interpretować autonomicznie i abstrahować od podstawowych zasad Konstytucji RP (art. 21 ust. 2 i art. 32). Przepis art. 229 gwarantował nienaruszalność stanu prawnego wywłaszczonych nieruchomości, ale pod jednym warunkiem - że przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., nieruchomość musiała zostać sprzedana osobie trzeciej albo na jej rzecz powinno zostać ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i ujawnione w księdze wieczystej. Gmina nie mogła przenieść więcej praw niż posiadała. Te zaś uzyskała dopiero po decyzjach komunalizacyjnych. W uchwale NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14, nie została przesądzona odmowa zwrotu nieruchomości, a jedynie wskazano na taką możliwość. Równie dobrze istnieje możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego i umożliwienie następcom prawnym dawnych właścicieli skorzystania z drogi postępowania cywilnego w celu ustalenia, że oddanie gruntu użytkownikowi wieczystemu było nieważne z uwagi na roszczenia wynikające z art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W postępowaniu administracyjnym w aktualnym stanie prawnym nie można uzyskać zwrotu bezprawnie wywłaszczonej nieruchomości w aktualnej sytuacji prawnej tej nieruchomości, jednak w postępowaniu administracyjnym można otworzyć drogę do zwrotu w naturze po pozytywnym zakończeniu procesu sądowego. W tej sprawie nie ma podstaw do ograniczenia konstytucyjnej zasady ochrony własności i roszczeń dawnych właścicieli. Przepis art. 229 w tej sprawie nie ogranicza uprawnień właścicieli działki wynikających z Konstytucji RP, a przeciwnie prawa te wzmacnia. Jasna i precyzyjna treść komentowanej normy wyklucza przy tym możliwość jej wykładni w sposób zaprezentowany przez skarżących kasacyjnie premiujących użytkownika wieczystego kosztem właścicieli, którzy na skutek przymusowego wywłaszczenia utracili jej własność przy braku realizacji celu tego wywłaszczenia. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd w zaskarżonym wyroku nie sanuje niepełnych ustaleń organów, które wskazują, że przyjąć należy, że nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem na cele urbanizacyjne - budownictwo wysokie. Nie bardzo wiadomo na czym polegają przypuszczenia. Postępowanie administracyjne a także sądowoadministracyjne nie polega na przyjmowaniu okoliczności, ale na ich ustaleniu z powołaniem na konkretne akty prawne i orzeczenia. Sąd nie miał prawa ograniczenia uzasadnienia wyroku do dwóch orzeczeń sądów administracyjnych i uchylenie się od oceny wniosku skarżącego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne, zawiera tezy z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego i nie odnosi się w sposób merytoryczny do zarzutu skarżącego. Szczegółowa analiza argumentów skarżącego przez Sąd powinna skutkować co najmniej zbadaniem podstaw faktycznych i prawnych przeprowadzonego wywłaszczenia oraz zasadności stosowania art. 229 w tej sprawie, czego zabrakło. Brak podstawowych ustaleń w zakresie celowości i podstaw wywłaszczenia uniemożliwia dokonanie oceny, czy do wywłaszczenia doszło zgodnie z przepisami, a także czy nieruchomość przeznaczono na cele określone, jako cel wywłaszczenia. Ani Fundacja [...], ani bank nie zrealizowały określonego - bez żadnej podstawy - celu wywłaszczenia. Ocena zbędności nieruchomości przejętych musi zostać bowiem dokonana nie tylko przez pryzmat przesłanek określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale także w kontekście celów określonych w tych aktach i w indywidualnych aktach przejęcia nieruchomości. Jeśli konkretny akt prawny nie określał celu przejęcia, oceny tej trzeba dokonać na podstawie treści aktu prawnego stanowiącego podstawę przejęcia nieruchomości. W decyzji zawarte są natomiast ogólne stwierdzenia niepozwalające na pełne przytoczenie stanu faktycznego sprawy, pomimo że organ zobligowany jest do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Skarżący ma prawo uzyskać od właściwego organu a następnie od Sądu uzasadnienie wydanych orzeczeń, które powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem z wyjaśnieniem adekwatnym do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 ppsa. Uzasadnienie musi być zgodne z ogólnie przyjętymi wymaganiami metodologicznej poprawności, cechować się powinno logiką oraz dostatecznym stopniem precyzji. O braku jakiejkolwiek analizy materiału dowodowego świadczy brak analizy ksiąg wieczystych przez Wojewodę i Sąd, gdyż obie te instytucje nie zauważyły zamknięcia jednej z ksiąg wieczystych - [...] oraz brak refleksji nad datami orzeczeń komunalizacyjnych (co miało miejsce [...] lipca 1998 r. i [...] września 2007 r.) i ich wpływu na ważność ustanowienia użytkowania wieczystego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy [tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r.] nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Cytowany przepis znajduje zastosowanie tylko w sytuacji w nim opisanej, jeżeli miała ona miejsce przed dniem [...] stycznia 1998 r. Organy administracji ustaliły, że działka nr [...] stanowi własność Miasta [...] i została oddana w użytkowanie wieczyste na podstawie umowy z dnia [...] sierpnia 1990 r. Wpis prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej nastąpił w dniu [...] maja 1994 r. na podstawie wniosku złożonego w dniu [...] lipca 1992 r. Wobec działki nr [...] znalazł więc zastosowanie powołany wyżej art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dlatego odmowa jej zwrotu prawidłowo została oceniona przez Sąd pierwszej instancji, jako zgodna z prawem. Organy administracji i Sąd pierwszej instancji nie mają przy tym kompetencji do pominięcia wskazanych okoliczności tylko dlatego, że decyzja stwierdzająca nabycie własności działki nr [...] przez Dzielnicę-Gminę W. z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. została wydana przez Wojewodę [...] dopiero w dniu [...] września 2007 r. Ocena legalności zawarcia umowy ustanowienia użytkowania wieczystego w 1990 r. oraz ujawnienia jej skutków w księdze wieczystej w 1994 r. należy do właściwości sądów cywilnych. Dopóki więc wskazana umowa i wpis w księdze wieczystej pozostaje w obiegu prawnym, to okoliczności te nie mogą być pominięte w administracyjnej procedurze zwrotu nieruchomości objętej tą umową i wpisem. Natomiast wobec działek nr [...],[...] i [...] organy ustaliły, że użytkowanie wieczyste zostało na nich ustanowione decyzją Urzędu Dzielnicowego W z dnia [...] czerwca 1990 r. Nr [...], a następnie działki te zostały objęte umową z dnia [...] sierpnia 1990 r. o oddanie ich w użytkowanie wieczyste, po czym na podstawie tej umowy został złożony wniosek o wpis prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej na rzecz Fundacji [...]. Sąd pierwszej instancji stwierdził zaś, że według wskazań organu pierwszej instancji, do ujawnienia prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej doszło w dniu [...] marca 1991 r. Prawo to było następnie przedmiotem obrotu stwierdzonego umową sprzedaży oraz przedwstępną umową ustanowienia odrębnej własności lokali i ich sprzedaży. Przedstawione ustalenia wskazują, że skoro prawo użytkowania wieczystego powołanych wyżej działek zostało ujawnione w księgach wieczystych w dniu [...] marca 1991 r., to oznacza, że także wobec tych działek gruntu znalazł zastosowanie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy również podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że aktualne obciążenie tych działek gruntu prawem użytkowania wieczystego wyklucza dopuszczalność ich zwrotu, ponieważ prawo użytkowania wieczystego może istnieć jedynie na nieruchomości stanowiącej własność publiczną (por. art. 232 i art. 233 kc). W wyniku zaś orzeczenia o zwrocie, prawo użytkowania wieczystego pozostawałoby na tych działkach, które nie stanowiłyby własności publicznej. Organy administracji i sąd administracyjny nie są natomiast właściwi do oceny w niniejszej sprawie legalności i prawidłowości ustanowienia na przedmiotowych działkach gruntu prawa użytkowania wieczystego. Nie mogą więc pominąć zawartych w tym zakresie umów i wpisów w księgach wieczystych. Z tego względu wydanie przez Wojewodę [...] decyzji komunalizacyjnej wobec przedmiotowych działek gruntu dopiero w dniu [...] lipca 1998 r. również nie ma znaczenia w niniejszym postępowaniu, skoro istniejące prawo użytkowania wieczystego wynika z czynności i dokumentów, które pozostają w obiegu prawnym. Niezasadne są również zarzuty naruszenia - powołanych w skardze kasacyjnej - przepisów postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem w szczególności podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd jednoznacznie wskazał i wyjaśnił przyczynę odmowy zwrotu nieruchomości, którą wyżej omówiono. Wbrew motywom zarzutu kasacyjnego Sąd określił również, na jakiej podstawie prawnej nieruchomość została przejęta w przeszłości na rzecz Skarbu Państwa, tj. na podstawie art. 23 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159). W uzasadnieniu wyroku wskazano także cel przejęcia, tj. utworzenie obszaru urbanizacyjnego. Jeżeli natomiast nie wszystkie zarzuty skarżącego zostały przez Sąd pierwszej instancji rozważone w sposób przez niego oczekiwany, to i tak nie miało to znaczenia w sprawie, ponieważ stopień wnikliwości rozpatrzenia tych zarzutów w żaden sposób nie usuwa zaistniałej w sprawie przeszkody do zwrotu nieruchomości, którą jest istniejące prawo użytkowania wieczystego przysługujące osobom trzecim. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.