IV SAB/Wr 706/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi A. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zaświadczenia na wniosek strony I. uchyla w całości postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2022 r. (sygn. akt IV SAB/Wr 706/22) o odrzuceniu skargi; II. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wydania zaświadczenia na wniosek strony z dnia 21 lutego 2022 r.; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania, o jakim mowa w punkcie II wyroku, nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z dnia 7 czerwca 2022 r. skarżący, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zaświadczenia na wniosek strony. W treści skargi pełnomocnik strony wskazał, że w dniu 10 września 2020 r. strona złożyła wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego: 1) datę złożenia wniosku i wpłynięcia do organu wniosku o udzielenie zezwolenia; 2) potwierdzenia, ze złożony przez stronę wniosek jest kompletny pod względem formalnym i merytorycznym; 3) podania przez organ od kiedy należy liczyć termin wskazany w art. 112a ust. 1 i ust. 2 ustawy o cudzoziemcach - jeżeli złożony przez stronę wniosek spełnia przesłanki określone w art. 112a ust. 2 pkt 1-3 w/w ustawy. W skardze wskazano, że w dniu 3 czerwca 2022 r. pełnomocnik strony wniósł ponaglenie i wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Podkreślono, że od momentu złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia minęło 5 tygodni. Organ nie powziął żadnych czynności w sprawie, w tym w szczególności, nie wezwał strony o korektę wniosku, ani nie poinformował o wydłużeniu terminu do wydania takiego zaświadczenia. Podkreślono, że informacja wnioskowana w punktach 2 i 3 wniosku ma znaczenie dla zastosowania art. 112 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach w wersji po nowelizacji ustawy o cudzoziemcach z dnia 20 stycznia 2022 r. Wniesiono o: 1) stwierdzenie przewlekłości postępowania skutkującej niewydaniem w terminie zaświadczenia na wniosek strony; 2) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia lub postanowienia o odmowie jego wydania w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 4) przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł; 5) zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Postanowieniem z dnia 23 listopada 2022 r. (sygn. akt IV SAB/Wr 706/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 697, dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę. W skardze kasacyjnej wywiedzionej od tego postanowienia pełnomocnik strony skarżącej na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie – art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 oraz pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego poprzez bezpodstawne odrzucenie skargi. Wniósł: 1) na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie, o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a.; 2) na podstawie art. 203 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.) jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Jak zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowym, istotą autokontroli jest skontrolowanie przez skład orzekający wydanego przez siebie orzeczenia, tj. naprawienie popełnionych przy wyrokowaniu błędów i wydanie orzeczenia prawidłowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 1506/20). Zapoznając się z zarzutami skargi kasacyjnej Sąd uznał, że są one oczywiście usprawiedliwione. Zagadnienie przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia przez Wojewodę Dolnośląskiego na wniosek strony było już rozstrzygane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w podobnych stanach faktycznych (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2022 r., III SAB/Wr 1132/22 oraz z dnia 28 grudnia 2022 r., III SAB/Wr 1300/22, dostępne: CBOSA). Po analizie zarzutów skargi kasacyjnej Sąd odstąpił od stanowiska zajętego w postanowieniu z dnia 23 listopada 2022 r. (sygn. akt IV SAB/Wr 706/22) i przychylił się do stanowiska prezentowanego w w/w wyrokach, a korespondujących z zarzutami skargi kasacyjnej, co skutkowało uchyleniem postanowienia Sądu z dnia 23 listopada 2022 r. (sygn. akt IV SAB/Wr 706/22), o czym Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku. Jednocześnie, mając na uwadze brzmienie art. 179a p.p.s.a na tym samym posiedzeniu Sąd ponownie rozpoznał sprawę i uznał zasadność skargi. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - pkt 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dni 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000), dalej: "k.p.a.", oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Przedmiotem postępowania organu w niniejszej sprawie było załatwienie wniosku o wydanie zaświadczenia o ściśle skonkretyzowanej treści. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach Działu VII k.p.a. Stosownie do art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Co istotne, zgodnie z § 3 tego artykułu zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przepis art. 218 k.p.a. przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, stosownie do art. 219 k.p.a., następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia cechuje się szczególną, uproszczoną procedurą. Ten szczególny charakter ujawnia się zwłaszcza w tym, że w ramach tego postępowania obowiązkiem organu, do którego skierowano wniosek inicjujący to postępowanie, jest dokonanie w pierwszej kolejności porównania treści żądania strony ze stanem wynikającym z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaznaczyć należy, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, to jest ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. W konsekwencji, postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia może zakończyć się więc przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, lub przez odmowę wydania zaświadczenia, np. gdy organ jest niewłaściwy, gdy nie dysponuje danymi, gdy wnioskodawca nie ma interesu prawnego, gdy organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia, np. z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Zatem, po złożeniu wniosku o wydanie zaświadczenia, strona powinna uzyskać albo zaświadczenie o żądanej treści, albo postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia bądź postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Termin na wydanie zaświadczenia lub jego odmowę, określony w art. 217 § 3 k.p.a., stanowi lex specialis w stosunku do terminów wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a. co oznacza, że ogólne terminy na załatwienie sprawy przewidziane ustawą nie mogą być stosowne nawet odpowiednio (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Tak określony termin nakłada na organ, do którego został złożony wniosek, duży rygoryzm co do sprawności prowadzonego postępowania związanego z rozpatrzeniem żądania wydania zaświadczenia, albowiem podstawowym nakazem dla organu jest w tym przypadku działanie nieujawniające zbędnej zwłoki. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., jako stan, w którym postępowanie prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość występuje w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. W realiach rozpoznawanej sprawy doszło do rozumianej w przedstawiony wyżej sposób przewlekłości w postępowaniu organu. Jak stanowi art. 217 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej: k.p.a.) zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Z materiału zebranego w aktach administracyjnych wynika, że w dniu 10 września 2020 r. strona złożyła do Wojewody wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z dnia 21 lutego 2022 r. pełnomocnik strony wniósł o wydanie zaświadczenia potwierdzającego: 1) datę złożenia wniosku i wpłynięcia do organu wniosku o udzielenie zezwolenia; 2) potwierdzenia, ze złożony przez stronę wniosek jest kompletny pod względem formalnym i merytorycznym; 3) podania przez organ od kiedy należy liczyć termin wskazany w art. 112a ust. 1 i ust. 2 ustawy o cudzoziemcach - jeżeli złożony przez stronę wniosek spełnia przesłanki określone w art. 112a ust. 2 pkt 1-3 w/w ustawy. Od dnia złożenia tego wniosku do dnia złożenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wydania żądanego zaświadczenia minęły ponad trzy miesiące. Do tego czasu organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Z opisanych okoliczności wynika, że zainicjowane wnioskiem strony postepowanie o wydanie zaświadczenia prowadzone jest przez organ przewlekle, z naruszeniem terminu określonego w art. 217 § 3 k.p.a., o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w przywołanym przepisie, jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. W okolicznościach wyrokowanej sprawy w ocenie Sądu stwierdzona przewlekłość nie miała rażącego charakteru. Sąd wziął pod rozwagę czas jaki upłynął od dnia złożenia wniosku do dnia wpływu skargi oraz podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę trudności związane z organizacją pracy wynikające z napływu dużej liczby wniosków, koniecznością procedowania w wielu różnych sprawach, odpływu pracowników merytorycznych i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, kilkumiesięczne opóźnienie w załatwieniu wniosku, w stosunku do upływu ustawowego terminu na wydanie zaświadczenia, nie stanowi naruszenia prawa o takim stopniu intensywności, aby uzasadniało zakwalifikowanie go jako rażące, o czym Sąd orzekł stosownie do brzmienia powołanego wyżej art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Z uwagi nie załatwienie sprawy zainicjowanej wnioskiem strony o wydanie zaświadczenia, należało zobowiązać organ administracji do jej załatwienia w terminie 7 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku). Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oddalił wniosek o przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej (pkt V sentencji wyroku). Sąd uznał, że przyznanie stronie sumy pieniężnej nie jest uzasadnione okolicznościami sprawy, w szczególności mając na uwadze, że naruszenie przez organ prawa jego przewlekłym działaniem nie miało postaci kwalifikowanej. O kosztach postępowania sądowego (pkt VI sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę kosztów składa się wpis od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego za pierwszą instancję. Sąd nie zasądził na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że wobec jednoznacznego brzmienia art. 203 pkt 1 nie można przyjąć, że na podstawie tego przepisu stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się od organu zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, również w przypadku, gdy w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej zostało uchylone postanowienie sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi. Pogląd ten, podzielany w orzecznictwie NSA, znalazł ostateczne potwierdzenie w uchwale siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07 (publ. ONSAiWSA z 2008 r. Nr 2, poz. 23). W uchwale, NSA podkreślił, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. także postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 478/14).