II OSK 806/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant: inspektor sądowy Monika Ciura po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2023 r. sygn. akt VII SAB/Wa 196/22 w sprawie ze skargi M. N. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nieważnościowego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 lutego 2023 r. sygn. akt VII SAB/Wa 196/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. N. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nieważnościowego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W skardze kasacyjnej M. N. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 k.p.a. w aspekcie art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a. polegające w istocie na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, co niewątpliwie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w istocie taki wpływ miało; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nie przedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rzetelnie stanu sprawy tj. zgodnie ze stanem faktycznym oraz nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, co nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało; 3) art. 35 § 3 k.p.a. polegające na załatwieniu sprawy w okresie dłuższym niż okres w którym sprawa winna była być załatwiona (załatwiono sprawę w ciągu 102 dni tj. od 23 sierpnia 2022 r. do 3 grudnia 2022 r. i w ciągu 75 dni po odliczeniu okresu oczekiwania na pełne akta sprawy zamiast w ciągu miesiąca, (nawet w ciągu dwóch miesięcy) a zatem w terminie znacznie dłuższym od terminu ustawowego; 4) art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 201 § 1 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi zamiast na umorzeniu postępowania i zasądzeniu kosztów postępowania (decyzja została w istocie wydana w trybie autokontroli tj. nadana dopiero po otrzymaniu skargi); 5) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. polegające na jego błędnej wykładni (decyzja nie została wydana w ciągu miesiąca, ani nawet w ciągu dwóch miesięcy - bezczynność; postępowanie było prowadzone znacznie dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy - przewlekłość). 6) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie niewłaściwym zbadaniu i dokonaniu oceny działania organu. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że Sąd I instancji nieprawidłowo ustalił i ocenił, że organ nie dopuścił się bezczynności i przewlekłości. Sprawa nie została załatwiona w ciągu miesiąca, ani nawet w ciągu dwóch miesięcy, ale w ciągu 75 dni tj. okresie zdecydowanie dłuższym niż termin ustawowy. Wskazała również, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada tym wszystkim wymogom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. Na potwierdzenie naruszenia tego przepisu wskazała następujące okoliczności: - wyjaśnienia braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania zaraz po doręczeniu podania - żądania stwierdzenia nieważności decyzji (art. 61 § 4 k.p.a.); - wyjaśnienia braku do tej pory rozpoznania ponaglenia z dnia 29 września 2022 r.; - braku poinformowania strony o dacie otrzymania pełnych akt sprawy (art. 9 k.p.a.) (informacja ta dla obliczenia terminu załatwienia sprawy ma znaczenie kluczowe), dlaczego nie informowanie strony o terminie wpływu akt do organu nie narusza prawa ; - braku wyjaśnienia, dlaczego GINB nadawał zawiadomienia w placówkach pocztowych o nieterminowym załatwieniu sprawy po upływie wyznaczonego przez siebie terminu załatwienia sprawy zamiast przed terminem; zawiadomienie z dnia 26 września 2022 r. nadano dopiero w dniu 5 października 2022 r. (9 dni po terminie); zawiadomienie z dnia 26 października 2022 r. nadano 28 października 2022 r. (2 dni po terminie). Zawiadomienia były niewątpliwie przesyłane z opóźnienie, a Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do tego, czy praktyka sporządzania zawiadomień o nieterminowym załatwianiu sprawy w ostatnim dniu załatwienia sprawy i nadawanie przesyłki po terminie jest działaniem prawidłowym; - braku wyjaśnienia podanej w zawiadomieniu z dnia 26 października 2022 r. okoliczności, "że nie upłynął 14 dniowy termin do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym (...)", - braku wyjaśnienia i ustalenia przez Sąd I instancji kluczowych faktów tj. do kiedy w ocenie Sądu sprawa powinna była być załatwiona (przez wskazanie konkretnej daty) oraz tego, jaki zdaniem Sądu powinien być dokładny termin załatwienia sprawy, tzn. czy przedmiotowa sprawa powinna była być załatwiona bez zbędnej zwłoki, w ciągu miesiąca, czy może w ciągu dwóch miesięcy oraz tego, jaki zdaniem Sądu był długi okres załatwienia sprawy (przez podanie dokładnej liczby dni); - braku wyjaśnienia i wyraźnego wskazania innych uzasadnionych przyczyn, które usprawiedliwiały przedłużenie załatwienia sprawy oprócz oczekiwania na uzupełnienie akt sprawy; - braku wyjaśnienia przesłanek, na podstawie których sąd I instancji doszedł do przekonania, że sprawa została załatwiona przed upływem 2 miesięcy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji powinien był umorzyć postępowanie i zasądzić koszty postępowania, gdyż decyzję załatwiającą sprawę nie tylko doręczono, ale również wydano po upływie ustawowego terminu na dokonanie tej czynności. To dopiero po wniesieniu skargi do Sądu organ doręczając decyzję załatwił sprawę. Nie ulega zatem najmniejszej wątpliwości, że decyzję nie tylko doręczono, ale również wydano po upływie ustawowego terminu na dokonanie tej czynności. Sąd I instancji wadliwie przyjął, iż w tej sprawie organ nie pozostawał w bezczynności i przewlekłości, w sytuacji gdy Sąd w istocie nie dokonał oceny przebiegu postępowania w sprawie, w szczególności kwestii zachowania przez organ administracji terminów załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Art. 141 § 4 k.p.a. reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. Wynika z niego, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Tego typu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do okoliczności istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wyjaśnił też w sposób pozwalający na dokonanie instancyjnej kontroli wyroku, z jakich powodów uznał, że w sprawie nie doszło do zarzucanej przez skarżąca kasacyjnie bezczynności oraz przewlekłości postępowania. Podnoszone przez skarżącą kasacyjnie okoliczności nie dowodzą naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ale stanowią polemikę ze stanowiskiem prezentowanym w zaskarżonym wyroku. Wyrok został formalnie prawidłowo uzasadniony, a skarżąca kasacyjnie po prostu nie zgadza się z prezentowanym tam stanowiskiem Sądu I instancji. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można jednak kwestionować trafności merytorycznej wyroku (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 910/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uznając, że organ nie pozostawał w bezczynności. Brak też było podstaw do uznania, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły. Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z art. 35 § 3 k.p.a. wynika zaś, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, o czym stanowi art. 35 § 5 k.p.a. Organ administracji publicznej niezwłocznie po otrzymaniu wniosku skarżącej zwrócił się do Sadu o przesłanie akt I i II instancji, informując jednocześnie skarżącą, o konieczności pozyskania tych akt. Niezwłocznie po uzyskaniu tych akt organ, pismem z dnia 26 września 2022 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Następnie pismem z 26 października 2022 r. zawiadomił strony, że w związku z okolicznością, że nie upłynął 14-dniowy termin do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz do złożenia pisemnych i ustnych wyjaśnień w sprawie przez strony postępowania, zaszła konieczność przedłużenia terminu rozpoznania sprawy. 25 listopada 2022 r. organ wydał decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności. Organ na każdym etapie postępowania informował skarżącą kasacyjnie o przeszkodach w załatwieniu sprawy oraz informował o nowym terminie rozpoznania sprawy. Okoliczności uniemożliwiające załatwienie sprawy były niezależne od organu, co uzasadniało przedłużenie terminu załatwienia spraw. Zrealizowania obowiązku o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. w stanie faktycznym sprawy uznać nadzy za wyłączające stan bezczynności organu. Ponadto nie sposób też uznać aby postępowanie było prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, a czynności podejmowane przez organ miały charakter niecelowy. Przeciwnie, organ niezwłocznie po otrzymaniu wniosku skarżącej kasacyjnie podjął niezbędne czynności mające na celu zakończenie postępowania w możliwie najkrótszym terminie. Mając powyższe na uwadze niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 201 § 1 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a. Skoro bowiem Sąd I instancji uznał skargę za niezasadną, właściwym było jej oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji. ----------------------- 5