III SA/Wr 878/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, Asesor WSA Aneta Brzezińska (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 25 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.S. na Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. akt III SAB/Wr 2589/21 I. wymierza Wojewodzie Dolnośląskiemu grzywną w wysokości 200 (dwieście) złotych; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w wykonaniu wyroku ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. dalej idącą skargę oddala; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE M. S. (dalej: skarżąca, strona skarżąca) zwróciła się 20 marca 2019 r. do Wojewody Dolnośląskiego (dalej jako: organ) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z 20 września 2021 r. wniosła skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego, który do momentu wniesienia skargi nie podjął rozstrzygnięcia. Wyrokiem z 27 stycznia 2022 r. (sygn. akt III SAB/Wr 2589/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu: 1) stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; 2) stwierdził, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4) przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2 400 złotych; 5) zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Odpis prawomocnego wyroku wraz aktami administracyjnymi został doręczony organowi 12 maja 2022 r. Dnia 27 września 2022 r. do organu wpłynęło wezwanie skierowane przez stronę skarżącą do wykonania powyższego wyroku. Następnie pismem z 29 września 2022 r. (30 września 2022 r. – data wpływu do organu) strona skarżąca – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – wniosła skargę na niewykonanie prawomocnego wyroku w sprawie o sygn. akt III SAB/Wr 2589/21 przez Wojewodę. W skardze strona skarżąca wniosła o: - wymierzenie organowi grzywny, - stwierdzenie, ze bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej maksymalnej sumy pieniężnej przewidzianej w art. 154 § 7 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; - zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, Strona skarżąca uzasadniła swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest niewykonanie przez organ administracji publicznej Wojewodę Dolnośląskiego wyroku tutejszego Sądu z 27 stycznia 2022 r. wydanego w sprawie sygn. akt III SAB/Wr 2589/21. W pierwszej kolejności, wskazać należy, że w sprawie nie znalazł zastosowania art. 100c ust. 1 pkt 1 lit.a) ustawy o pomocy, gdyż zdaniem Sądu przepis ten należy odnosić do terminów prawa administracyjnego – a więc terminów określonych przepisami procedur administracyjnych, mającymi zastosowanie w sprawach udzielania cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (wynikającymi zatem np. z ustawy o cudzoziemcach, ustawy o pomocy, kodeksu postępowania administracyjnego). Termin wyznaczony w rozpatrywanej sprawie organowi przez Sąd nie ma natomiast takiego charakteru. Jakkolwiek bowiem organ wykonując wyrok musi załatwić sprawę administracyjną w ramach obowiązujących procedur, to związanie organu wyznaczonym przez Sąd terminem na załatwienie sprawy ma oparcie w przepisach procedury sądowej tj. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Nie jest to administracyjny termin na załatwienie sprawy, do jakiego należy odnosić regulację art. 100c § 1 pkt 1 lit. a ustawy o pomocy, bowiem termin ten upłynął już dużo wcześniej. Tym samym nie można do niego odnosić zawartych w art. 100c ust. 1 pkt 1 lit.a) regulacji dotyczących zawieszenia czy nierozpoczęcia biegu terminu (wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 697/22). W dalszej kolejności wskazać należy, iż realizacja przez Sąd normy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie oznacza, że organ otrzymuje kolejny, nowy "dodatkowy" termin na załatwienie sprawy lub że następuje przedłużenie terminów wynikających z prawa administracyjnego. Organ zostaje w postępowaniu sądowym zobowiązany – i źródłem tego zobowiązania nie są przepisy prawa administracyjnego – do określonego działania tj. zakończenia postępowania administracyjnego, w którym terminy przewidziane ustawowo na załatwienie sprawy zostały już uchybione i doszło w związku z tym do bezczynności lub przewlekłości. O ile więc omawiany przepis ustawy o pomocy będzie wywierał skutki w obrębie postępowania administracyjnego, to nie wprowadza on zmian w procedurze sądowoadministracyjnej i nie ogranicza skutków orzeczenia sądu zapadłego w związku ze stwierdzeniem bezczynności lub przewlekłości zaistniałej przed wejściem w życie tego przepisu. Takie ograniczenie, które można odnosić do środków orzekanych w postępowaniu sądowoadminstracyjnym przewiduje właśnie przytoczona przez organ regulacja zawarta w ust. 4 art. 100c ustawy o pomocy – ale musi być ono odnoszone do sytuacji wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość w toczącym się postępowaniu, natomiast nie dotyczy ono środków wnoszonych na niewykonanie wyroku, który już bezczynność lub przewlekłość stwierdził. Stosownie zaś do treści art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Jak już wskazano w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu (sygn. akt III SAB/Wr 470/19) w orzecznictwie i doktrynie podkreśla się (por.: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018), że środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skuteczność skargi zależy zatem od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki i wykonał wytyczne sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności. W świetle powyższego przez niewykonanie wyroku należy więc rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (wyrok NSA z 30 maja 2001 r., II SA 2015/00, LEX nr 57180). O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z 24.05.2017 r., III SA/Łd 278/17, LEX nr 2308594). Cytowany przepis art. 154 § 1 p.p.s.a. formułuje dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie obie ww. przesłanki zostały spełnione. Bezspornie powyższym wyrokiem, tutejszy Sąd uwzględnił skargę skarżącej na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego i zobowiązał organ do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej w terminie 30 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku w sprawie o sygn. akt III SAB/Wr 2589/1). Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, odpis prawomocnego wyroku doręczony został organowi 12 maja 2022 r. (data na prezentacie organu). Od tego dnia zatem rozpoczął bieg termin 30 dni do załatwienia sprawy. Termin do załatwienia sprawy upłynął wraz z dniem 10 czerwca 2022 r. W zakreślonym przez Sąd terminie organ nie wykonał powyższego wyroku i do dnia wniesienia skargi niniejszej sprawie nie zakończył postępowania. Oznacza to, że na dzień wniesienia skargi (30 września 2022 r.) organ przez trzy miesiące pozostawał całkowicie bezczynny, nie reagując na wezwania strony do wykonania wyroku. Takiego zaniechania organu nie sposób interpretować inaczej jak ignorowanie prawomocnego wyroku. Wskazanie przez sąd administracyjny w trybie art. 149 p.p.s.a. terminu załatwienia sprawy jest bowiem elementem wyroku. Żaden przepis k.p.a. czy p.p.s.a. nie nadaje organowi kompetencji do ingerowania i zmiany prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego przez przedłużenie terminu procedowania w sprawie. Ze względu na doniosłość skutków prawomocnego wyroku, usprawiedliwieniem dla niewykonania takiego wyroku w wyznaczonym terminie, nie może być wskazywany w odpowiedzi na skargę brak kadr do obsługi spraw i liczba podobnych wniosków wnoszonych przez cudzoziemców. Biorąc zatem pod uwagę okoliczności dotyczące niniejszej sprawy, Sąd uznał, że grzywna w wysokości 200 zł będzie adekwatna do stopnia, w jakim organ naruszył termin załatwienia sprawy po przesłaniu mu prawomocnego wyroku, a jednocześnie spełni wystarczająco represyjną funkcję. W związku z tym Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku na podstawie art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. Uwzględniając czas trwania postępowania (na dzień wniesienia skargi) Sąd uznał, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (pkt II sentencji). Uprawnienie do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą organ pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Orzekając w tym przedmiocie, Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. okres, w jakim organ działał przewlekle i jego okoliczności oraz dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że wobec wynoszącego na dzień wniesienia skargi okresu zwłoki organu w wykonaniu wyroku wynoszącego trzy miesiące zasądzona grzywna dostatecznie już wypełni cel, jakim jest zdyscyplinowanie organu, natomiast czas przekroczenia wyznaczonego przez Sąd terminu nie jest na tyle długi, by uzasadniał przyznanie stronie dodatkowo sumy pieniężnej, co przesądziło o oddaleniu żądania skargi w tym zakresie (pkt III sentencji). O kosztach postępowania (pkt IV sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Na koszty postępowania złożyła się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego oraz kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.