II SA/Sz 119/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną oraz prawa do zasiłku uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Starosta G. decyzją nr [...]/22 z dnia [...] października 2022 r. na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a i c ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2022 r. poz. 690 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. orzekł o uznaniu A. R. z dniem 1 września 2022 r. za osobę bezrobotną i odmówił przyznania prawa do zasiłku. Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji, że strona zarejestrowała się w Urzędzie Pracy w dniu 1 września 2022 r. spełniając warunki do uznania za osobę bezrobotną, natomiast nie ma przesłanek do przyznania stronie prawa do zasiłku. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a i c ww. ustawy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu w przypadku gdy "był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni oraz "świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.- Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2". Z akt sprawy wynika, iż strona przepracowała 365 dni w ciągu 18 miesięcy od dnia rejestracji, jednak nie spełnia warunków do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych określonych w art. 71 ustawy, bowiem nie dostarczyła świadectwa pracy z firm - Z. w G. od [...] września 2021 r. do [...] sierpnia 2022 r., A. za okres od [...] stycznia 2021r. do [...] czerwca 2021 r. oraz umowy zlecenia wraz z zaświadczeniem o podstawie wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy z A. od [...] października 2021 r. do [...] czerwca 2022 r., P. od [...] lipca 2021r. do [...] listopada 2022r. W dniu 10 października 2022 r. zostało wysłane do strony zawiadomienie informujące, że w ciągu 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia ma możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie oraz złożenia dodatkowych dokumentów tj. świadectw pracy z ww. firm wraz z zaświadczeniem o podstawie wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. Powyższe nie zostało wykonane, a tym samym ww. okresy zatrudnienia nie zostały zaliczone do okresu uprawniającego do zasiłku. W związku z powyższym brak podstaw do przyznania prawa do zasiłku. Od decyzji o odmowie przyznania prawa do zasiłku A. R. wniosła odwołanie, przesyłając w załączniku świadectwa pracy z Z. w G. oraz A. z których wynikają opisane powyżej okresy zatrudnienia. Jednocześnie strona poinformowała, że nie pracowała w instytucji, takiej jak "P. ". Wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000) oraz art. 10 ust. 7 pkt 2 i art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda przedstawił stan faktyczny sprawy, w tym podał treść decyzji organu I instancji oraz, że A. R. wraz z odwołaniem dostarczyła wymagane świadectwa pracy z Z. w G. oraz A. Organ odwoławczy podkreślił, że w przedmiotowej sprawie strona dokonała rejestracji w urzędzie pracy w dniu 1 września 2022 r. Okres 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania dotyczy zatem okresu od dnia 28 lutego 2021r. do dnia 31 sierpnia 2022 r. Organ I instancji w dniu rejestracji nie dysponował dokumentami strony wymaganymi w celu ustalenia uprawnień do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wobec powyższego, strona została pismem z dnia 30 września 2022 r. wezwana do dostarczenia w ciągu 7 dni brakujących dokumentów wskazanych w ww. piśmie (vide: załącznik nr 11). A. R. nie przedłożyła w wymaganym terminie dokumentów. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 kwietnia 2020 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 670), osoba ubiegająca się o zarejestrowanie jako bezrobotny albo poszukujący pracy w trybie określonym odpowiednio w § 2 ust. 1 pkt 1 albo ust. 2 pkt 1 przedkłada do wglądu pracownikowi powiatowego urzędu pracy dokonującemu rejestracji świadectwa pracy i inne dokumenty niezbędne do ustalenia jej uprawnień przysługujących na podstawie przepisów ustawy. Stosownie zaś z art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, dostarczenie brakujących dokumentów po upływie 7 dni od dnia rejestracji, spowoduje, że organ I instancji określi uprawnienia strony do zasiłku dla bezrobotnych od dnia ich dostarczenia. Od powyższej decyzji A. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w której podtrzymała argumenty zawarte w odwołaniu. Ponadto skarżąca podkreśliła, że w dniu 7 listopada 2022 r. wraz z odwołaniem od decyzji organu I instancji przedstawiła świadectwo pracy z Z. z dnia [...] sierpnia 2022 r. oraz świadectwo pracy z A. z dnia [...] czerwca 2021 r. Niedostarczenie ww. dokumentów w terminie 7 dni wynikało ze zwłoki z przekazaniem dokumentu od A. . Zdaniem strony, prawo do zasiłku przysługuje jej od dnia 7 listopada 2022 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając skargę w ramach kryteriów określonych powyższymi przepisami, Sąd uznał, że jest ona zasadna, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Organ I instancji uznał skarżącą za osobę bezrobotną, jednakże odmówił przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych, z uwagi na to, że nie przedstawiła dokumentów potwierdzających okresy uprawniające ją do zasiłku dla bezrobotnych. Podstawę prawną negatywnego dla skarżącej rozstrzygnięcia stanowił art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a i c ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2022 r. poz. 690 ze zm.), zgodnie z którym prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni, oraz świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2. Jak wynika z akt skarżąca wraz z odwołaniem dostarczyła świadectwa pracy z firm zatrudnienia Z. w G. wystawione za okres od [...] września 2021 r. do [...] sierpnia 2022 r. oraz Akademii P. wystawione za okres od [...] stycznia 2021 r. do [...] czerwca 2021 r. W takiej sytuacji niewątpliwie istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy mógł mieć art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnie z którym w przypadku udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, jednak w okresie posiadania statusu bezrobotnego, prawo do zasiłku przysługuje od dnia udokumentowania tego prawa na okres, o którym mowa w art. 73 ust. 1. Z treści tego przepisu wynika a contrario, że w przypadku udokumentowania prawa do zasiłku po dniu rejestracji, ale przed upływem siedmiu dni od dnia zarejestrowania w urzędzie pracy, prawo do zasiłku przysługuje za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania w urzędzie pracy. Przepis ten różnicuje zatem skutki prawne przedstawienia dokumentów potwierdzających prawo do zasiłku, w zależności od momentu ich przedstawienia organowi. Przedłożenie stosownych dokumentów po upływie siedmiu dni od dnia rejestracji nie powoduje odmowy prawa do zasiłku, a skutkuje przyznaniem bezrobotnemu zasiłku na mniej korzystny dla niego okres. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji organ II instancji wyłącznie odnotował w uzasadnieniu fakt złożenia przy odwołaniu świadectw pracy, a także zacytował treść art. 71 ust. 6 ww. ustawy, jednakże zupełnie nie odniósł się do walorów dowodowych ww. dokumentów, zwłaszcza w kontekście treści ww. normy, w szczególności nie wyjaśnił z jakich względów przepis ten nie znalazł zastosowania w sprawie. Co więcej z uzasadnienia decyzji nie wynika w jakim celu organ odwoławczy w ogóle przytoczył na końcu uzasadnienia wspomniany artykuł, skoro nie ma żadnych wniosków co do materiału dowodowego w kontekście możliwości zastosowania w sprawie reguły z art. 71 ust. 6 ww. ustawy. W tym miejscu należy przypomnieć, iż postępowanie w sprawach z zakresu statusu osób bezrobotnych i przysługujących im uprawnień jest postępowaniem administracyjnym, regulowanym przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej jako "k.p.a.". Według reguł postępowania administracyjnego zasadą jest dwuinstancyjność postępowania administracyjnego wyrażona wprost w art. 15 k.p.a. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2020 r., I OSK 3400/19 - Lex). Organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do zaaprobowania treści decyzji organu pierwszej instancji, co miało miejsce w sprawie niniejszej, lecz ma obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, zgodnie z zasadami postępowania, a także ma obowiązek logicznego, wyczerpującego ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania, z odniesieniem ich treści do zgromadzonych dowodów oraz ich oceny prawnej. Stosownie do zasady prawdy obiektywnej art. 7 k.p.a. organy administracji są zobowiązane do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Według natomiast przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Nadto, zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co w przypadku organu odwoławczego koresponduje z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), z której, jak już wskazano powyżej, wynika obowiązek organu odwoławczego ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Przy czym uzasadnienie decyzji powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd stwierdził, że organ II instancji uchybił wymienionym regułom procesowym, co przeniosło się na wadliwe rozstrzygnięcie sprawy na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a i c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku, i wymagało wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda, kierując się motywami zawartymi w uzasadnieniu wyroku, w szczególności wyrażoną oceną prawną, winien przeprowadzić prawidłowe, tzn. zgodne z przepisami, postępowanie administracyjne, by następnie, w oparciu o cały zebrany materiał dowodowy, wydać stosowną decyzję administracyjną, która zostanie uzasadniona w warunkach określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.