II OSK 1374/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz, Sędzia NSA (del.) Jerzy Stankowski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. sp. z o.o. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 538/20 w sprawie ze skargi L. sp. z o.o. z siedzibą w L. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia 10 sierpnia 2020 r. nr IF-VII.7840.1.34.2020.DB w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 538/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił Spółki A z o.o. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę II etapu zabudowy mieszkaniowo-usługowej, polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi (wod.-kan., wentylacji, klimatyzacji, c.o. z węzłem cieplnym, instalacją elektryczną i teletechniczną), z instalacjami zewnętrznymi (wodociągową, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem retencyjnym, elektryczną, oświetlenia terenu) oraz dojść, dojazdów, murów oporowych, i niwelacji terenu na działkach nr ewid. [...] położonych przy ul. A. w L. W skardze kasacyjnej Spółka A zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 30 § 4 i 5 k.p.a. poprzez uznanie, że wystąpiły przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego ze względu na konieczność ustalenia przez sąd powszechny spadkobierców po zmarłej B.Ś., w sytuacji, w której organ I-instancji władny był samodzielnie rozstrzygnąć kto jest spadkobiercą, a nadto posiadał wiedzę o spadkobiercach po zmarłej, a przede wszystkim śmierć B.Ś. nastąpiła przed wszczęciem przedmiotowego postępowania administracyjnego, co wyłącza możliwość zawieszenia toczącego się postępowania. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 188 p.p.s.a. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że wprawdzie organ I-instancji wskazywał, że przyczyną zawieszenia postępowania jest potrzeba ustalenia przez sąd powszechny spadkobierców po zmarłej B. Ś., jednakże nie można tracić z pola widzenia okoliczności, że organ administracyjny władny jest samodzielnie rozstrzygnąć kto jest spadkobiercą oraz organ ten posiadał wiedzę o spadkobiercach po zmarłej. Zgon strony postępowania nastąpił zaś przed jego wszczęciem. Ujawnienie jednego z właścicieli przedmiotowej nieruchomości nie rodzi po stronie organu obowiązku zawieszenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, jeżeli śmierć strony nastąpiła przed wszczęciem postępowania organ nie ma obowiązku ustalania jej następców prawnych. Nawet jednak, gdyby organ administracji budowlanej uznał, że takie działania należy podjąć, to organ winien ustalić przede wszystkim możliwość wezwania spadkobierców do udziału w postępowaniu, a dopiero w wypadku negatywnego wyniku tych czynności ustalić czy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art, 30 § 5 k.p.a. Już na etapie wydawania decyzji przez Wojewodę [...], przed Sądem Rejonowym w L. pod sygn. akt [...] toczyło się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po B.Ś., zaś z dokumentów zgromadzonych w tym postępowaniu wynikało jednoznacznie, które osoby są spadkobiercami zmarłej. Wobec tego, wezwanie tych osób do udziału w niniejszym postępowaniu było już wtedy jak najbardziej możliwe. Przyczyna zawieszenia musi mieć miejsce w trakcie toczącego się postępowania, a nie przed jego wszczęciem. Zawieszenie postępowania przez organ z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. jest obligatoryjne tylko wówczas, gdy ustalenie spadkobierców zmarłej strony nastręcza trudności i osób tych nie można powiadomić o toczącym się postępowaniu. Całkowicie niezasadne jest stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, jak i poprzedzających to orzeczenie postanowieniach Wojewody [...] i Prezydenta Miasta L., jakoby to od uprzedniego ustalenia spadkobierców współwłaścicielki nieruchomości (która zdaniem organu znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji) oraz wylegitymowania się przez nich przed organem dokumentem potwierdzającym ich status w postaci orzeczenia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej lub też aktem poświadczenia dziedziczenia, uzależnione jest prawidłowe prowadzenie postępowania administracyjnego jak też i wydanie stosownej decyzji. Przepis art. 97 § 1 k.p.a. stanowi podstawę zawieszenia postępowania z uwagi na śmierć strony, ale w sytuacji, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w sprawie nie jest możliwe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Odnosząc się do argumentacji przedstawione w skardze kasacyjnej, po pierwsze podkreślić trzeba, że zawieszenie postępowanie nie nastąpiło na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., lecz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W sprawie nie chodzi bowiem o następstwo prawne po stronie postępowania, lecz o następstwo po osobie która, jako współwłaściciel nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania obiektu, powinna być stroną postępowania, ale zmarła. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd I instancji uznał, że gdy zgon jednej z osób, która powinna być stroną postępowania, następuje przed wszczęciem postępowania administracyjnego, zastosowanie powinien mieć art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie. Z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, o którym mowa w przywołanym przepisie, wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy, stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Zagadnienie wstępne, to zagadnienie, na które składają się następujące elementy konstrukcyjne, a mianowicie: 1) wyłania się ono w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy, 4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Obowiązkiem organu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym jest ustalenie pełnego kręgu jego stron i czuwanie nad możliwością udziału każdej ze stron w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W sytuacji śmierci jednej z osób, która powinna być stroną postępowania, obowiązkiem organu jest ustalenie następców prawnych tej osoby. O następstwie prawnym wynikającym ze spadkobrania, w odniesieniu do właściciela nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, zmarłego przed wszczęciem postępowania, rozstrzyga postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia (por. wyroki NSA z 16 stycznia 2002 r., I SA 1421/00; z 31 sierpnia 2016 r., II OSK 2933/14; z dnia 18 stycznia 2013 r., I OSK 1531/11; z 15 listopada 2022 r. II OSK 1645/22; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też zgodzić należy się z Sądem I instancji, że ustalenie następców prawnych B.Ś, która powinny być stroną postępowania, lecz zmarła przed wszczęciem postępowania, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyroki NSA z 28 maja 2020 r. II OSK 2504/19 oraz z 18 czerwca 2020 r. I OSK 2355/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Działania, o jakich mowa w art. 30 § 5 k.p.a. w związku z art. art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., na które powołuje się skarżąca kasacyjnie, dotyczą sytuacji śmierci strony w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, a nie sytuacji ustalania przez organ administracji we wstępnej fazie postępowania administracyjnego kręgu osób, których udział w postępowaniu jest konieczny ze względu na ich interes prawny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.