II SA/Kr 485/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Piotr Fronc Protokolant : sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi J. U. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 7 lutego 2023 r. znak: WS-VI.7534.2.24.2022.KP w przedmiocie odmowy wypłaty odszkodowania za nieruchomość skargę oddala. UZASADNIENIE Decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 7 lutego 2023 r. znak WS-VI.7534.2.24.2022.KP utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 20 maja 2022 r. znak GS-14.6821.16.2022.AW o odmowie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Krakowie z dnia 17 maja 1996 r. za nieruchomość oznaczoną jako działka [...] obr[...] przejętą przez Gminę Kraków. Decyzja organu I instancji została wydana w odpowiedzi na wniosek z dnia 5 marca 2014 r. o wypłatę odszkodowania, którego kwota ma odpowiadać kwocie nabywczej a nie nominalnej (k. 3 administracyjnych akt sprawy). Organ II uznał decyzję organu I instancji za odpowiadającą prawu. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że powodem odmowy wypłaty odszkodowania jest okoliczność, że odszkodowanie takie zostało już wypłacone, co wynika z akt sprawy. W uzasadnieniu organ wskazał dokumenty kluczowe dla wydania rozstrzygnięcia (na s. 3 i 4 skarżonej decyzji). Organ II instancji wskazał dalej, że kluczowym dowodem w sprawie jest znajdujący się w aktach dokument zbiorczo ujmujący zrealizowane wypłaty odszkodowań, gdzie przy znaku sprawy GS-04.-2.7211-1-186/97 i nazwisku J. U., widnieje adnotacja "wypłacono". Wskazano, że poza sporem pozostaje także to, że do ustalenia kwoty odszkodowania doszło w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Krakowie z dnia 17 maja 1996 r. , o czym skarżąca jako strona powinna była wiedzieć, zważywszy, że brała czynny udział w tym postępowaniu. Tymczasem wszczyna postępowanie o ustalenie odszkodowania dopiero w 2012 r., zaś o wypłatę w 2014 r. w sytuacji, gdy uprzednio podejmowała kroki zmierzające do wypłaty odszkodowania (jak podanie nr konta bankowego). Wprawdzie w aktach sprawy zalega informacja z banku, że w okresie od 1 maja 1996 do 30 września 1996 r. nie doszło do wypłaty odszkodowania na to konto, jednak w ocenie organu nie może to świadczyć o braku wypłaty bowiem wskazane konto nie było kontem strony J. U., lecz jej męża J. U., a ponadto wypłata mogła zostać zrealizowana w inny sposób (np. gotówką albo przekazem pocztowym). Podkreślono, że wprawdzie rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło na podstawie dowodów pośrednich, jednak po upływie kilkudziesięciu lat od wydania decyzji ustalającej odszkodowanie strona musi się liczyć z tym, że niektóre archiwizowane dokumenty uległy wybrakowaniu zgodnie z przepisami. Na powyższą decyzję skargę złożyła J. U. zarzucając skarżonej decyzji błąd w ustaleniach faktycznych. Skarżąca kwestionuje, jakoby znajdująca się w dokumentach adnotacja o dokonaniu wypłaty odszkodowania mogła stanowić kluczowy dowód w sprawie. Zarzuca brak uwzględnienia stanowiska banku, że w okresie od 1 maja 1996 r. do 30 września 1996 r. nie wypłacono na wskazany przez Pana J. U. rachunek kwoty odszkodowania. Jednocześnie przyjęto, że do wypłaty odszkodowania mogło dojść przez przekaz pocztowy lub gotówką, ale nie wskazano konkretnych dokumentów, z których te fakty wynikają. Nie uwzględniono także oświadczenia strony z 2016 r. że nie otrzymała odszkodowania oraz decyzji Starosty Krakowskiego orzekającej o zwaloryzowanej kwocie odszkodowania, w której wykazywano, że kwota ta nie wpłynęła na wskazane konto bankowe. W decyzji tej wskazano, że waloryzacja jest możliwa jedynie wówczas, gdy decyzja o odszkodowaniu nie została wykonana. Podniesiono także naruszenie przepisów postępowania przez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania. Wskazano, że w braku dowodów bezpośrednich wypłaty odszkodowania nie można przyjąć, że kwota taka została wypłacona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach: 1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym, 2) dochowania wymaganej prawem procedury, 3) respektowania reguł kompetencji. Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 p.p.s.a. stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zgodnie z art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu na dzień wydania kontrolowanej decyzji (Dz.U. z 2021, poz. 1899 ze zmianami, dalej u.g.n.) odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5. W myśl art. 129 ust. 5 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W tym miejscu należy odnieść się do jeszcze jednej kwestii natury ogólnej, która budziła kontrowersje w orzecznictwie. Mianowicie w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie prawniczym nie ma jednolitego stanowiska co do charakteru odszkodowania ustalanego w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami za wywłaszczone nieruchomości. W wyroku z dnia 12 czerwca 2019 r. sygn. I OSK 2389/18 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił jednak uwagę na okoliczność, że "zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem sądowoadministracyjnym sprawa waloryzacji ustalonego w przeszłości odszkodowania w trybie administracyjnym, obecnie również wymaga administracyjnego rozstrzygnięcia.(...) Stąd ewentualny spór co do prawa i wysokości zwaloryzowanego odszkodowania nie może zostać zakwalifikowany odmiennie niż spór o wysokość odszkodowania, który podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej." Decydujące znaczenie dla przyjęcia drogi administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego ma w tym wypadku publicznoprawny, a nie cywilnoprawny charakter roszczenia. Zgodnie także ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. I OSK 1483/21 "niewątpliwie słusznym jest pogląd, iż ani organy administracji publicznej nie mają obowiązku "wieczystego" przechowywania akt spraw dotyczących wywłaszczenia (przejęcia na rzecz Państwa) nieruchomości i związanych z tym postępowań odszkodowawczych, ani też brak stosownych dokumentów nie może automatycznie przesądzać o każdorazowym obowiązku ustalania i wypłacania w takiej sytuacji odpowiednich kwot tytułem odszkodowania w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten bowiem został wprowadzony do ustawy o gospodarce nieruchomościami nowelą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. W uzasadnieniu zaś projektu ww. noweli podkreślono (cyt.): "że nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" (zmiana 76 do art. 129) - Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 1421. W związku z tym z całą mocą należy stwierdzić, iż wspomniany wyżej przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może stanowić źródła nieuzasadnionego dochodu tylko z tego powodu, że w danej sprawie np. z uwagi na upływ czasu, wystąpiły trudności z ustaleniem występującego w niej stanu faktycznego. Przepis ten bowiem ma za zadanie umożliwiać urzeczywistnienie zasady słusznego odszkodowania należnego z tytułu wywłaszczenia, w tym także tego, a które nastąpiło w okresie obowiązywania w państwie poprzedniego ustroju społeczno-politycznego. Powyższe rozumienie przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. skutkuje zatem tym, że każda sprawa, dotycząca decyzji wydanej w oparciu o ten przepis, musi być rozpatrywana w sposób indywidualny. W przypadku zaś zgromadzenia w niej materiału dowodowego dotyczącego odległych już w czasie okoliczności, z tego właśnie powodu (tj. z powodu trudności dowodowych) materiał ten winien być oceniany szczególnie wnikliwie." Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje. Poza sporem w przedmiotowej sprawie jest to, że doszło do przejęcia działki nr [...] położonej w obr. 4 K. - P. na mocy ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Krakowie z dnia 2 sierpnia 1995 r. znak RGG.II.7410-p-209/95/JD. W aktach sprawy zalega także kopia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Krakowie z dnia 17 maja 1996 r. znak RGG.II.7410-p-428/95/96/DP orzekająca o przyznaniu Pani J. U. odszkodowania za przedmiotową nieruchomość przejętą przez Gminę Kraków w kwocie 11860 złotych oraz zobowiązującą Gminę do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna (k. 41-42 administracyjnych akt sprawy). Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 31 maja 1996 r. (k. 41 administracyjnych akt sprawy). Okoliczności te nie zostały zakwestionowane w toku rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu 23 czerwca 2023 r. Natomiast istota sporu sprowadza się do tego, czy wykazano dostatecznie okoliczność uzasadniającą odmowę wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość z uwagi na fakt, że zostało ono już wypłacone. Porządkując ustalenia faktyczne w sprawie należy wskazać, że zgodnie z treścią decyzji z dnia 17 maja 1996 r. odszkodowanie powinno być wypłacone w czerwcu 1996 r. Skarżąca z żądaniem jego wypłaty wystąpiła jednak dopiero w 2014 r. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 23 czerwca 2023 r. pełnomocnik skarżącej w odpowiedzi na pytanie dlaczego starania o wypłatę odszkodowania skarżąca podjęła dopiero w 2012 r. (wniosek został formalnie złożony w 2014 r.) wskazał, że skarżąca jest osobą majętną i nie zwróciła uwagi na brak wpływu tej kwoty. Ponadto pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę na rozprawie, że nie może prowadzić dowodu na okoliczność tego, co nie miało miejsca (brak wypłaty odszkodowania), natomiast to organ powinien wykazać, że wypłata odszkodowania nastąpiła. W tym miejscu – w kontekście znacznego upływu czasu – należy wskazać na wyrok NSA z dnia 11 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1702/21, w którym wskazano, że "brak bezpośredniego dowodu wypłaty odszkodowania po upływie znacznego okresu nie jest równoznaczny z brakiem realizacji świadczenia. Sądy administracyjne stwierdzały, że założenie, iż jedynym dowodem wypłacenia odszkodowania jest dowód z dokumentu, stwarzałoby możliwość ponownego występowania o wypłacenie odszkodowania już po upływie przewidzianego prawem okresu przechowywania dokumentów księgowych (bankowych). Takie stanowisko wyrażone zostało między innymi przez NSA w wyroku z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. I OSK 588/18, WSA w Lublinie z 9 kwietnia 2015 r. sygn. II SA/Lu 568/14, NSA w wyroku z 14 maja 2013 r. sygn. II OSK 991/12 oraz NSA w wyroku z dnia 10 września 20120 r. sygn. I OSK 182/20". I dalej wskazano, że "to na organie ciąży obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zgromadzenia dowodów istotnych dla rozpoznania sprawy. Jednak w sytuacji, w której strona zamierza dochodzić swoich praw po upływie kilkudziesięciu lat od daty zaistnienia okoliczności faktycznych uzasadniających dochodzenie tych praw (w tym przypadku od daty wydania decyzji odszkodowawczej), musi liczyć się z tym, że z uwagi na upływ czasu może nie być możliwe poczynienie korzystnych dla niej ustaleń." Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że kilkanaście lat po wydaniu decyzji z Kierownika Urzędu Rejonowego w Krakowie z dnia 17 maja 1996 r. część dokumentacji jest wybrakowana z uwagi na upływ okresów do archiwizacji (k. 18 administracyjnych akt sprawy). W takim razie nieuniknione jest, że może brakować dowodów bezpośrednich, przy czym w świetle orzecznictwa sądowego dopuszczalne jest orzekanie na podstawie dowodów pośrednich. Mimo znacznego upływu czasu od wydania decyzji ustalającej odszkodowanie zachowały się dokumenty pośrednio wskazujące na wypłatę odszkodowania, a to wykaz spraw, w których doszło do wypłaty odszkodowania, w którym ujęto nazwisko skarżącej, znaku sprawy i datę decyzji oraz kwotę 11 860 złotych (k. 337 administracyjnych akt sprawy). Ponadto z adnotacji na decyzji z 17 maja 1996 r. wynika, że kwota w/w odszkodowania została ujęta w planie wydatków inwestycyjnych na 1996 r. i zabezpieczona w środkach finansowych Wydziału zgodnie z klasyfikacją budżetową dz. 74, rozdział 7552 § 72 (k. 41 administracyjnych akt sprawy). Wydział Geodezji i Mienia Komunalnego UMK pismem z dnia 14 czerwca 1996 r. znak GM 03-2.7221-25/95/96 przekazał do Wydziału Finansowego prawomocną decyzję celem wypłaty odszkodowania na konto bankowe wskazane przez J. U. (k.259 administracyjnych akt sprawy). Wynika z tego, że doszło do wypłaty. W ocenie Sądu stanowisko banku, że w okresie od 1 maja 1996 r. do 30 września 1996 r. nie wypłacono na wskazany rachunek kwoty odszkodowania dotyczy jedynie konkretnego przedziału czasowego i nie wskazuje, czy np. później taka kwota wpłynęła. Z akt sprawy wiemy także, że kwota nie została złożona do depozytu (k. 206 administracyjnych akt sprawy, akapit drugi od dołu). W tych okolicznościach sprawy nie można skutecznie zarzucić organowi niewyjaśnienia okoliczności faktycznych w sytuacji, gdy pomimo dołożenia daleko idących starań, organ nie jest w stanie uzyskać bezpośredniego dowodu z dokumentu księgowego lub bankowego, potwierdzającego wypłatę odszkodowania. Odnosząc się do zarzutów skargi, z powyżej przytoczonych rozważań wynika, że tut. Sąd nie podzielił zasadniczych zarzutów skargi, a to, że adnotacja o wypłacie nie może stanowić pośredniego dowodu w sprawie. Jak słusznie zauważył pełnomocnik skarżącej na rozprawie trudno udowodnić okoliczność negatywną, a to, że nie otrzymała odszkodowania. Dlatego też nie może stanowić dowodu kluczowego w sprawie oświadczenie skarżącej z 4 stycznia 2016 r., że nie wypłacono na jej rzecz odszkodowania. Nie uwzględniono także decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 26 września 2016 r. znak GN.III.683.2.6.2014.Pi, a to z uwagi na jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Odnosząc się do braku uwzględnienia stanowiska banku podkreślenia wymaga, jak to wskazano powyżej, że w stanowisku tym stwierdzono brak wpłynięcia kwoty odszkodowania na konto w okresie od 1 maja 1996 r. do 30 września 1996 r. nie przesądza, że odszkodowanie nigdy nie wpłynęło na rachunek z uwagi na to, że także w przypadku dokumentów dotyczących rachunków bankowych klientów upłynął okres archiwizacji tych dokumentów. Mając powyższe na uwadze Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, ani też naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, podstaw do wznowienia postępowania bądź stwierdzenia nieważności. W tym stanie sprawy na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.