II OSK 2753/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 683/19 w sprawie ze skargi [...] w Warszawie na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 683/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2019 r., nr [...], [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] sp. z o.o. w [...] pozwolenia na budowę dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...] – wieża typu [...] o wysokości całkowitej 34,3 m n.p.t. przy ul. [...] w [...] na działce nr [...] w obrębie [...] (pkt I. wyroku). Zarazem Sąd zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt II wyroku). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podkreślił, że w kontrolowanej sprawie Wojewoda był zobowiązany dokonać oceny zgodności przedstawionego przez skarżącą projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]", zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Torunia Nr 696/98 z 16 kwietnia 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Toruńskiego z 1998 r. Nr 26, poz. 183, dalej "plan"). Sąd stwierdził, że Wojewoda nie wskazał, z jakim konkretnie przepisem planu przedstawiony projekt budowlany jest niezgodny i nie przedstawił jego interpretacji. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania: [...] (dalej "Stowarzyszenie"). Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 3 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez sformułowanie oceny prawnej i zaleceń ograniczających się wyłącznie do badania zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 2. art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 z późn. zm., dalej "u.u.i.ś.") oraz § 2 ust. 1 pkt 7 a-d, § 3 ust. 8 pkt 1 a-g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 71, dalej "r.ws.p.2010".) i art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie ich oceny pomimo, że Sąd dokonywał oceny wydanych decyzji nie będąc związany zarzutami skargi. Wskazując na powyższe, Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, ewentualnie zmianę oceny prawnej. Stowarzyszenie zwróciło się także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Za kluczowy dla rozpatrzenia zasadności wywiedzionej skargi kasacyjnej uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzupełniony zarzutem naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 153 P.p.s.a. obejmuje on wskazanie na uchybienie polegające na sformułowaniu oceny prawnej i zaleceń ograniczających się wyłącznie do badania zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Stowarzyszenia w sprawie należało dokonać oceny zgodności inwestycji również z innymi wymogami, w szczególności dotyczącymi uwarunkowań środowiskowych stosownie do u.u.i.ś. oraz r.ws.p.2010. Odnosząc się do powyższego należy zaznaczyć, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. wyłącznie w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie wyroku jest w istocie rzeczy instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym. Sprowadza się ono bowiem do rekapitulacji jego przebiegu i prezentacji stanowiska sądu. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. W realiach niniejszej sprawy za wystarczający powód uchylenia decyzji Wojewody Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał fakt braku odpowiedniego umotywowania stanowiska odnośnie przeznaczenia terenu planowanej inwestycji i jej zgodności z planem miejscowym. Okoliczność ta wystarczyła do stwierdzenia mającego wpływ na wynik sprawy uchybienia art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.) i na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. c P.p.s.a. – uchylenia zaskarżonej decyzji. Ocena prawna dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyjaśniła istotną treść przepisów prawnych i sposób ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Przepisy prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia mają postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania organu bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 153 P.p.s.a. nie zasługuje więc na uwzględnienie. Nieusprawiedliwiony okazał się też zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. i § 2 ust. 1 pkt 7 a-d, § 3 ust. 8 pkt 1 a-g r.ws.p.2010 i art. 174 P.p.s.a. W tym miejscu należy podkreślić, że sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej i nie jest ich rolą zastępowanie administracji w orzekaniu. W szczególności sąd administracyjny nie powinien "wyprzedzająco" rozstrzygać zagadnień istotnych dla sprawy, jeżeli w danym przypadku organ administracji, na przykład ze względu na osiągnięty etap sprawy, ich nie oceniał i nie rozpoznał. W badanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy kontrolował decyzję, w której przyczyną odmowy udzielenia pozwolenia na budowę była kwestia zgodności inwestycji z planem miejscowym. Sąd pierwszej instancji nie zgodził się powodami odmownej decyzji, przedstawiając własną ocenę prawną. Zgodność inwestycji z przepisami z zakresu ochrony środowiska nie stała się natomiast na danym etapie sprawy administracyjnej aktualna i nie była rozpoznana przez architektoniczno-budowlany. Nie należało więc oczekiwać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy "zwiąże" organ w trybie art. 153 P.p.s.a. w tym zakresie, determinując kierunek jego dalszego procedowania. Sąd nie mógł wyprzedzająco rozstrzygać zagadnień związanych z oceną zamierzenia z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska, gdyż zastępowałby niejako organ, wychodząc poza zakres swojej funkcji kontrolnej. Końcowo można dodać, że nie doszło do naruszenia art. 174 pkt 1 P.p.s.a., który to przepis stanowi o podstawie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny czyni uwagę w tym względnie porządkowo, jako że w skardze kasacyjnej art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zdaje się być przedstawiony jako element zarzutu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.