II SA/Op 320/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K. i R. K. na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 4 sierpnia 2023 r., nr IN.I.7721.9.20.2023.MO w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić stronie skarżącej M. K. i R. K. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi, 3) zwrócić stronie skarżącej M. K. i R. K. solidarnie kwotę 400 (czterysta) złotych, tytułem nadpłaconego wpisu od skargi. UZASADNIENIE Zaskarżonym przez M. K. i R. K. (dalej również jako: "skarżący"), postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2023 r., nr IN.I.7721.9.20.2023.MO, Wojewoda Opolski (dalej jako: "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - dalej jako: "k.p.a.") i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 – dalej jako: "Prawo budowlane") - po rozpatrzeniu zażalenia J. G. na postanowienie Starosty Opolskiego (dalej również jako: "organ I instancji", "Starosta") z dnia 24 maja 2022 r., znak WB.6740.8.294.2013, zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielające pozwolenia na budowę, obejmującego przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowę wiaty przy budynku mieszkalnym, budowę tarasu zlokalizowanego na działce nr a k.m. [...], przy ul. [...] w O. - uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji. Wyżej wymienione rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z dnia 24 maja 2023 r. Starosta Opolski, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowę wiaty przy budynku mieszkalnym, budowę tarasu zlokalizowaną w O. przy ul. [...] na działce nr a k.m. [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż w sprawie toczyło się postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Opolskiego z dnia 17 kwietnia 2013 r., nr [...], które zakończyło się wydaniem przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego (dalej GINB) decyzji z dnia 9 grudnia 2022 r., znak [...]. Decyzją tą GINB, uchylił wydaną w I instancji decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 15 czerwca 2022 r., znak [...] w części stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Opolskiego z dnia 17 kwietnia 2013 r. w zakresie dotyczącym przebudowy budynku mieszkalnego obejmującej roboty budowlane polegające na wykuciu otworu okiennego w ścianie zewnętrznej pomieszczenia garażu od strony zachodniej budynku mieszkalnego zlokalizowanej w sąsiedztwie działki nr b (pkt 1) i w tej części odmówiono stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Natomiast w pozostałym zakresie obejmującym stwierdzenie nieważności ww. rozstrzygnięcia w zakresie usytuowania od strony północnej dwustanowiskowej wiaty na samochody (pkt 2) decyzja Wojewody Opolskiego została utrzymana w mocy. Dalej organ I instancji podał, że od decyzji GINB została wywiedziona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W związku z powyższym Starosta Opolski uznał, że postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę powinno zostać zawieszone, albowiem rozstrzygnięcie postępowania sądowoadministracyjnego stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowienie organu I instancji zostało doręczone w tym samym dniu za pośrednictwem platformy e-PUAP pełnomocnikowi J. G. oraz pełnomocnikowi skarżących - radcy prawnemu N. K. w dniu 1 czerwca 2023 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy. Na powyższe postanowienie, pismem z dnia 9 czerwca 2023 r., zażalenie wniósł J. G. - reprezentowany przez pełnomocnika, podnosząc, że nie istnieje zagadnienie wstępne, które warunkowałoby w myśl treści art. 97 § 1 pkt 4 rozpoznanie sprawy. W toku prowadzonego postępowania, Wojewoda Opolski pismem z dnia 17 lipca 2023 r., wezwał Starostę Opolskiego do uzupełnienia przekazanej dokumentacji sprawy poprzez niezwłoczne przekazanie całości dokumentacji, w tym przedmiotowego wniosku o pozwolenie na budowę oraz o wyraźne wskazanie przedmiotu prowadzonego postępowania. Powyższe pismo zostało przesłane, za pośrednictwem platformy e- PUAP pełnomocnikowi J. G. w dniu 17 lipca 2023 r., a także za zwrotnym potwierdzeniem odbioru przesyłki M. G. w dniu 24 lipca 2023 r. (k. 21 akt adm.) oraz pełnomocnikowi skarżących - radcy prawnemu N. K. w dniu 21 lipca 2023 r. (k. 20 akt adm.). Ustosunkowując się do wezwania Wojewody, pismem z dnia 19 lipca 2023 r. Starosta Opolski wskazał, iż wszystkie akta sprawy w tym wniosek wraz z załączoną dokumentacją projektową, zostały przekazane przy piśmie z dnia 30 września 2015 r., znak [...]. Natomiast pozostała część akt sprawy została przekazana wraz z zażaleniem przy piśmie z dnia 16 czerwca 2023 r., znak [...]. Dodał też, że przedmiotem prowadzonego postępowania jest rozpatrzenie wniosku M. i R. K. z dnia 4 kwietnia 2013 r. o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w zakresie, w jakim stwierdzono nieważność decyzji Starosty Opolskiego z dnia 17 kwietnia 2013 r., nr [...], tj. dotyczącym budowy wiaty przy budynku mieszkalnym. W wyniku rozpatrzenia zażalenia, opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2023 r. Wojewoda Opolski uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ II instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż w obrocie prawnym pozostaje decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzająca w części dotyczącej wiaty nieważność decyzji Starosty Opolskiego o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta jest ostateczna a zatem podlega wykonaniu oraz kończy sprawę administracyjną dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Opolskiego z dnia 17 kwietnia 2013 r., nr [...]. Natomiast fakt zaskarżenia ww. decyzji do sądu administracyjnego nie może być podstawą do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowienie organu II instancji zostało doręczone w tym samym dniu za pośrednictwem platformy e-PUAP pełnomocnikowi J. G., Staroście Opolskiemu oraz za zwrotnym potwierdzeniem odbioru przesyłki M. G. w dniu 8 sierpnia 2023 r. oraz skarżącym M. i R. K. w dniu 8 sierpnia 2023 r. (k. nr 27- 30 akt adm.). Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika i wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie następujących przepisów prawa procesowego, tj.: - art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 110 § 1 k.p.a. i art. 126 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i wbrew ustawowemu obowiązkowa, niedoręczenie zaskarżonego postanowienia Wojewody Opolskiego z dnia 4 sierpnia 2023 r., ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi skarżących - r. pr. N. K. Wobec czego, przedmiotowe postanowienie nie weszło do obrotu prawnego, jako doręczone bezpośrednio stronie, z pominięciem ustanowionego pełnomocnika, a więc nie wywołuje ono żadnych skutków prawnych; - art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne, bo bezpodstawne uchylenie postanowienia Starosty Opolskiego z dnia 24 maja 2023 r., znak: WB.6740-8.294.2013, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że należało utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie. To wobec braku prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, za jakie Starosta Opolski uznał wynik postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi wniesionej przez strony postępowania na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 9 grudnia 2022 r., znak: [...]. W skardze sformułowano również wniosek o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z dokumentów, tj. wniosku z dnia 3 marca 2023 r. o wstrzymanie wykonalności decyzji; postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 299/23 oraz zażalenia na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 299/23 - na okoliczność braku prawomocnego rozstrzygnięcia w zakresie wstrzymania wykonalności decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 15 czerwca 2022 r., znak: [...]. Na podstawie powyższych zarzutów pełnomocnik skarżących wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji w całości, względnie o odrzucenie skargi jako przedwczesnej oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu stawianych zarzutów pełnomocnik skarżący podniósł, że zaskarżone postanowienie zostało doręczone M. i R. K. z pominięciem ustanowionego w sprawie i wiadomego organowi pełnomocnika. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego akcentował, że doręczenie dokonane z pominięciem pełnomocnika jest bezskuteczne albowiem rozstrzygnięcie to nie weszło do obrotu prawnego. Tym samym dopiero skuteczne doręczenia orzeczenia ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi rozpocznie bieg terminu do złożenia środka odwoławczego. Zdaniem pełnomocnika skarżących, skarga wniesiona od postanowienia doręczonego skarżącym z pominięciem pełnomocnika, jako przedwczesna winna podlegać odrzuceniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo podniósł, iż w aktach sprawy brak było pełnomocnictwa udzielnego radcy prawnemu N. K., czy K. K. Ponadto akta sprawy były niekompletne, gdyż pozostała ich część została przekazana do sądów prowadzących postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie. Zatem, to Starosta Opolski powinien zwrócić się do właściwego sądu administracyjnego celem czasowego pozyskania i wykonania kopii brakującej części akt sprawy, co też uczyniono jak wynika z jego pisma z dnia 26 września 2023 r. Natomiast Wojewoda nie wystąpił o ww. część akt sprawy kierując się zasada szybkości postępowania oraz ekonomiki procesowej. Dodał też, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, w którym pełnomocnicy posiadali pełnomocnictwo stron jest odrębnym postępowaniem, aniżeli prowadzone obecnie postępowanie dotyczące udzielania pozwolenia na budowę. Dlatego pełnomocnicy stron winni przedłożyć odrębne pełnomocnictwo do reprezentowania skarżących w sprawie pozwolenia na budowę, czego nie uczyniono. Zatem doręczenie zaskarżonego postanowienia bezpośrednio stronom postępowania, nie zaś pełnomocnikom było w pełni zasadne. W replice do odpowiedzi na skargę pełnomocnik skarżących podtrzymał stanowisko w sprawie. Przy piśmie procesowym z dnia 13 listopada 2023 r. pełnomocnik skarżących złożył do akt sprawy pełnomocnictwo udzielone mu przez skarżących dnia 22 września 2015 r., które jak oświadczył zostało załączone do akt postępowania prowadzonego przez Starostę Opolskiego, znak [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowę wiaty przy budynku mieszkalnym, budowę tarasu w O. przy ul. [...], na działce nr a, k.m. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył na następuje: Skargę należało odrzucić. Na wstępie należy zaznaczyć, że badanie merytorycznej zasadności skargi każdorazowo poprzedza ustalenie, czy skarga została wniesiona z zachowaniem wszelkich wymogów formalnych przewidzianych przez przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634, ze zm. - dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. Przypomnieć należy, że powołany przepis pełni funkcję gwarancyjną dla ochrony strony reprezentowanej przez pełnomocnika, która nie może ponosić ujemnych konsekwencji prawnych z powodu braku doręczenia decyzji ustanowionemu pełnomocnikowi. Podkreślenia wymaga, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poprzednio wskazano, na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie można przyjąć, że decyzja organu I instancji doręczona stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a w szczególności, że tak doręczona decyzja nie wchodzi do obrotu prawnego. Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu decyzją określone w art. 110 k.p.a. Koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" związana jest zatem z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji. Ponadto przyjmowano odnośnie do naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. gwarancyjny charakter przepisów dotyczących doręczeń. Wskazywano, że ich celem jest przede wszystkim zagwarantowanie praw strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania oraz że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organów. W orzecznictwie podkreślano również, że w sytuacji gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt II OSK 125/18 oraz wyrok NSA z 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 18/21 i dalsze powołane tam orzeczenia, CBOSA na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotna zmiana orzecznictwa nastąpiła w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt I FPS 4/21, która orzeczono, że postanowienie o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności doręczone stronie, które miała ustanowionego pełnomocnika z naruszeniem art. 145 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, ze zm.), należy uznać za niewiążące w rozumieniu art. 212 w zw. z art. 239 tej ustawy także wtedy, gdy strona lub jej pełnomocnik wnieśli od niego zażalenie. W uchwale tej powiększony skład NSA wskazał, że doręczenie stronie, która miała ustanowionego pełnomocnika rozstrzygnięcia, z naruszeniem art. 145 § 2 O.p. należy uznać za niewiążące w rozumieniu art. 212 w zw. z art. 239 tej ustawy. Wskazana uchwała zapadła w odniesieniu do przepisów Ordynacji podatkowej niemniej kwestia doręczeń jest w tym akcie normatywnym uregulowana analogicznie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przenosząc wskazaną uchwałę na regulacje zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego przypomnieć należy, że treść art. 145 § 2 O.p. odpowiada treści art. 40 § 2 k.p.a., a art. 212 O.p. ma tożsame brzmienie jak art. 110 § 1 k.p.a. Uwzględniając interpretację wskazaną w podjętej przez NSA uchwale i odnosząc do rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że w sytuacji ustanowienia pełnomocnika organ powinien dokonywać doręczeń pism pełnomocnikowi strony, a nie bezpośrednio stronie. W sprawie bezsporne pozostaje, iż przesyłka zawierająca zaskarżone postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 4 sierpnia 2023 r. została doręczona skarżącym w dniu 8 sierpnia 2023 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki (k. 27-30 akt adm.). Ponadto, przy piśmie procesowym z dnia 13 listopada 2023 r., pełnomocnik skarżących przedłożył do akt sprawy pełnomocnictwo udzielonemu mu przez skarżących dnia 22 września 2015 r. Z treści tego dokumentu wynikało, że M. K. i R. K. w dniu 22 września 2015 r. udzielili pełnomocnictwa ogólnego radcy prawnemu N. K. i K. K. z Kancelarii Radcy Prawnego N., ul. [...], [...] O., które swym zakresem obejmowało: reprezentowanie skarżących przed sądami powszechnymi wszystkich instancji, Sądem Najwyższy, Wojewódzkimi Sądami Administracyjnymi, Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz wobec wszelkich władz, urzędów i organów administracji rządowej i samorządowej wszelkich szczebli, urzędów skarbowych, banków, organizacji społecznych, wszelkich instytucji ubezpieczeniowych, ZUS oraz KRUS, jak również innych instytucji krajowych i międzynarodowych, a także względem innych osób fizycznych, osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych bez osobowości prawnej, gdziekolwiek tego potrzeba. Pełnomocnictwo to obejmował również upoważnienie do podejmowania w imieniu skarżących wszelkich czynności faktycznych i prawnych, składania oświadczeń woli, odbioru dochodzonych świadczeń oraz kosztów procesu jak również wszelkiej korespondencji oraz do ustanawiania dalszych pełnomocników. W skardze wniesione do tut. Sądu, jak również w piśmie procesowym z dnia 13 listopada 2023 r. pełnomocnik podnosił, że pełnomocnictwo to zostało załączone do akt postępowania prowadzonego przez Starostę Opolskiego, znak [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowę wiaty przy budynku mieszkalnym, budowę tarasu w O. przy ul. [...], na działce nr a, k.m. [...] i nie zostało skutecznie odwołanie. W konsekwencji, nie budzi wątpliwości Sądu, że organy administracyjne prowadząc postępowania zainicjowane wnioskiem strony dysponowały wiedzą, co do sposobu reprezentacji skarżących w prowadzonym postępowania, albowiem jak wynika z akt sprawy zarówno postanowienie organu I instancji z dnia 24 maja 2023 r. zawieszające z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie (k. 11 akt adm.), jak i wszelka korespondencja ww. organu, a także pismo Wojewody Opolskiego z dni 17 lipca 2023 r., kierowane były na adres pełnomocnika skarżących. Zatem wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ miał obowiązek doręczenia rozstrzygnięcia w trybie art. 40 § 2 k.p.a. Tymczasem, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 4 sierpnia 2023 r. zostało doręczone skarżącym w dniu 8 sierpnia 2023 r. (k. 27-30 akt adm.), nie zostało natomiast doręczone pełnomocnikowi M. K. i R. K. - radcy prawnemu N. K. Doszło zatem do sytuacji doręczenia przez Wojewodę rozstrzygnięcia z pominięciem pełnomocnika, wbrew art. 40 § 2 k.p.a. Była to czynność bezskuteczna i nie wywołała skutków prawnych, w szczególności nie jest ona zdarzeniem, od którego rozpoczyna swój bieg termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, stosownie do art. 53 § 1 p.p.s.a. Tym samym skarga z dnia 8 lipca 2023 r. wywiedziona przez pełnomocnika M. K. i R. K. była przedwczesna. Wobec tej strony postępowania nie rozpoczął bieg termin wynikający z art. 53 § 1 p.p.s.a., gdyż nie doszło do skutecznego doręczenia jej rozstrzygnięcia organu II instancji, przez co strona nie mogła wywieść od niego środka zaskarżenia. W obecnym stanie faktycznym i prawnym organ obowiązany będzie dokonać stronie skarżącej prawidłowego doręczenia postanowienia z dnia 4 sierpnia 2023 r. uwzględniając poczynione przez Sąd uwagi. Prawidłowe doręczenie decyzji otworzy dopiero stronie bieg terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 zd. pierwsze p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji postanowienia, co do zwrotu uiszczonego wpisu od pisma odrzuconego znalazło swoje oparcie w art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a.