I OSK 1887/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 czerwca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 139/22 w sprawie ze skargi L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 31 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 139/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 31 grudnia 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: W dniu 26 maja 2021 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wpłynął wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem K. M. Decyzją z dnia 2 czerwca 2021 r. Burmistrz K. odmówił ustalenia stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, argumentując swoje stanowisko brakiem wskazania w orzeczeniu o niepełnosprawności daty powstania tej niepełnosprawności oraz tym, że strona ma ustalone prawo do świadczenia emerytalnego. Działając na skutek odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia 24 sierpnia 2021 r. uchyliło tę decyzję i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji decyzją z dnia 29 października 2021 r. ponownie odmówił stronie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ nie kwestionował, że strona sprawuje całodobową opiekę nad mężem. Zwrócił natomiast uwagę, że pismem z dnia 7 października 2021 r. wezwał stronę do złożenia stosownych zaświadczeń oraz do złożenia dokumentu potwierdzającego zawieszenie wypłaty świadczeń emerytalnych z ZUS, jednak wymaganych dokumentów nie otrzymał, a pismem z dnia 18 października 2021 r. strona poinformowała, że nie zawiesi prawa do świadczenia emerytalnego. Z uwagi na powyższe organ I instancji uznał, że brak jest przesłanek do ustalenia stronie wnioskowanego świadczenia. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia 31 grudnia 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, podzielając stanowisko w niej zawarte, że skoro strona nie zamierza zawiesić przysługującego jej uprawnienia do świadczenia emerytalnego, a uprawnienie to wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, to w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111), dalej powoływanej jako "u.ś.r.", brak było podstaw do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca wniosła skargę na ww. decyzję, zarzucając naruszenie: 1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.; 2) art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a.; 3) art. 6 K.pa., art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 10 K.p.a., art. 77 K.p.a. oraz art. 79a K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę w pierwszej kolejności wskazał, że organ II instancji nie wykluczył – co do zasady – możliwości ubiegania się o emeryta o świadczenie pielęgnacyjne. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO stwierdziło bowiem, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę (rentę), winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (w rozpoznawanej sprawie z emerytury). Ponadto Sąd zauważył, że w wyniku wydania przez SKO decyzji kasatoryjnej z dnia 4 sierpnia 2021 r. organ I instancji wezwał pełnomocnika skarżącej do przedstawienia zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego zdolność strony do podjęcia zatrudnienia (brak przeciwwskazań zdrowotnych w tym zakresie) oraz do złożenia dokumentu poświadczającego zawieszenie emerytury z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W piśmie z dnia 18 października 2021 r. pełnomocnik strony jasno wskazał, że skarżąca złoży wniosek o zawieszenie świadczenia emerytalnego ale dopiero po uzyskaniu pozytywnej decyzji w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Tymczasem, zawieszenie świadczeń emerytalnych lub rentowych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest warunkiem koniecznym ubiegania się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zawieszenie musi być zatem dokonane przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jeżeli więc strona ubiegająca się o to świadczenie uzależnia zawieszenie prawa do emerytury od wydania pozytywnej decyzji przez organy rozstrzygające, brak jest podstaw do rozpoznania żądania zgodnie z wnioskiem. Skoro bowiem według stanu na dzień orzekania przez organy strona musi oświadczyć o zawieszeniu świadczeń emerytalnych z FUS, to uzależnienie złożenia takiego oświadczenia od pozytywnej decyzji organów (czyli de facto brak stosownego oświadczenia na dzień rozstrzygania wniosku) oznacza wystąpienie negatywnej przesłanki, wykluczającej możliwość orzeczenia zgodnie z żądaniem. W świetle pisma pełnomocnika skarżącej z dnia 18 października 2021 r. nie ulega wątpliwości, że strona nie zamierza zawiesić prawa do emerytury przed wydaniem rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. W konsekwencji natomiast wykluczone jest ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie to nie może być bowiem pobierane wraz ze świadczeniem emerytalnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przez błędne uznanie, że pobieranie przez skarżącą świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym mężem; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez niezasadne domaganie się od skarżącej zaświadczenia o stanie zdrowia i możliwości podjęcia zatrudnienia podczas gdy okoliczność tą organ był w stanie samodzielnie ustalić w czasie wywiadu środowiskowego; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 10 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 79a K.p.a. przez niepoinformowanie przez organ strony przed wydaniem decyzji o konieczności zawieszenia pobieranej przez skarżącą emerytury jako jedynej negatywnej przesłanki do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie w całości złożonej skargi; 2) rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, ewentualnie; 3) przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego we Wrocławiu; 4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W związku z powyższym badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, jednakże kwestią zasadniczą, wymagającą rozstrzygnięcia jest ocena, czy w okolicznościach niniejszej sprawy pobieranie przez L. M. świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania zainteresowanej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym mężem. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei na mocy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Literalna wykładnia powołanego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi niewątpliwie do wniosku, że osobom, które mają ustalone prawo do emerytury, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tak też przepis ten początkowo interpretowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Obecnie jednak stanowisko w tym zakresie uległo zmianie, gdyż nowa linia orzecznicza nie ogranicza się jedynie do wykładni językowej, lecz ma na względzie głównie dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej. Podnosi się bowiem, że literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do niedopuszczalnego i niczym nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającego na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, w sytuacji, gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Aktualnie w orzecznictwie również jednolicie przyjmuje się, że prawidłowa wykładnia ww. przepisu przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego Źródłem zaś takiego uprawnienia strony jest właśnie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. odczytywany z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej (gdyż zawarta w art. 27 ust. 5 u.ś.r. regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną dotyczy tylko zbiegu uprawnień do rożnych świadczeń rodzinnych). Wyboru świadczenia wnioskodawca może zaś dokonać przez złożenie do organu emerytalnego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1251 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.e.r.f.u.s.". Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie natomiast wstrzymaniem jej wypłaty poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Choć bowiem emerytura jest prawem niezbywalnym, to jednak uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi być przy tym interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to przyjąć należy, że w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki, wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Stosownie natomiast do treści art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. O możliwości zaś złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien zaś stronę poinformować, zgodnie z treścią art. 9 K.p.a., a następnie, zależności od wykonania przez stronę nałożonego obowiązku - wydać stosowną decyzję (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2010/20, z dnia 24 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 263/20 i I OSK 281/20, z dnia 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 335/21, z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 702/21, z dnia 30 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1973/21, z dnia 16 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1242/21, z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 233/22, z dnia 15 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 961/22 oraz z dnia 31 października 2023 r. sygn. akt I OSK 1414/22). Za taką wykładnią przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. opowiada się również skład orzekający w niniejszej sprawie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że takiej interpretacji ww. przepisu dokonał także Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, akceptując stanowisko organów administracji odnośnie przyczyn odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji nie stanął na stanowisku, że w każdym przypadku pobieranie świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny a jedynie wyraził pogląd, zgodnie z którym niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z tych świadczeń. W tym bowiem ujęciu funkcję analizowanego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. należy rozumieć jako sposób uniknięcia kumulacji pobieranych świadczeń, nie zaś jako wykluczenie możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie spełnia przesłanki do uzyskania innego świadczenia określonego w tym przepisie. Z niekwestionowanych w niniejszym postępowaniu ustaleń faktycznych organów wynikało, że wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ma ustalone prawo do emerytury. W związku z powyższym, organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę, po uchyleniu w dniu 30 września 2021 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzji Burmistrza K. z dnia 5 lipca 2021 r. odmawiającej przyznania wnioskowanego świadczenia - wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia dokumentów dotyczących ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym do złożenia dokumentu potwierdzającego zawieszenie emerytury z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wraz ze wskazaniem, że w przypadku gdy osoba spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór ten może natomiast zostać zrealizowany przez złożenie do ZUS wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Pomimo stosownego pouczenia, wnioskodawczyni, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika oświadczyła, że złoży wniosek o zawieszenie świadczenia emerytalnego, ale dopiero po uzyskaniu pozytywnej decyzji w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zauważyć zatem należy, że organ I instancji poinformował stronę o możliwości pozytywnego załatwienia sprawy po dokonanym przez stronę wyborze jednego ze świadczeń. Pomimo, że dokładnie wskazano stronie w jaki sposób może doprowadzić do zawieszenia pobieranego świadczenia emerytalnego, strona nie podjęła działań w tym kierunku. W związku z tym zasadnie organy administracji odmówiły stronie przyznania wnioskowanego świadczenia, z uwagi na negatywną przesłankę w postaci posiada prawa do emerytury (wynikającą z braku przedłożenia stosownej decyzji ZUS o zwieszeniu prawa do emerytury oraz wstrzymaniu jej wypłaty) a Sąd I instancji oddalił jej skargę akceptując kierunek wykładni przyjęty przez organy. Tym samym – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - oceniono, że na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prawo do emerytury nie stanowi bezwzględnej przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, że postulowany w niektórych orzeczeniach sposób rozwiązania zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalnego poprzez wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury, pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Wobec powyższego zarzuty naruszenia wskazanych przepisów materialnoprawnych okazały się chybione. W konsekwencji nie były również usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. jak również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 10 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 79a K.p.a. Wobec jednoznacznego oświadczenia strony, pomimo prawidłowego pouczenia organu o możliwości złożenia do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. i stwierdzeniu, że wnioskodawczyni zamierza zawiesić świadczenie emerytalne dopiero po pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ocena stanu zdrowia skarżącej (w kontekście możliwości podjęcia zatrudnienia) pozostawała bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.