III OSK 37/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 4083/21 w sprawie ze skarg Rady Miejskiej w [...] i A. B. na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 4083/21 oddalił skargi Rady Miejskiej [...] i A.B. na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 października 2021 r. nr WNP-S.4102.1.2021 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Wojewody, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy wystąpiły przesłanki określone w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559) zwanej dalej w skrócie u.s.g., a więc wypełniła się dyspozycja art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeksu wyborczego (Dz.U. z 2022 r. poz. 1277) stanowiąca podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Zaakcentowano, że skarżący w czasie trwającej kadencji (w latach 2018-2023), prowadząc działalność gospodarczą pod firmą B. z siedzibą przy ul. [...], zawarł jako przedsiębiorca z Gminą [...] umowę dzierżawy działki gruntowej o nr [...], pow. 0,0157 ha, położonej w Z., należącej do gminnego zasobu nieruchomości. Działka ta, na podstawie zarządzenia Burmistrza z 8 marca 2021 r., została przeznaczona do wykorzystania na cele działalności gospodarczej, z ceną wywoławczą czynszu na poziomie 1.200 zł rocznie. Skarżący 19 marca 2021 r. złożył ofertę zawarcia umowy dzierżawy ww. działki na okres 3 lat, z powołaniem się na prowadzoną, ww. działalność gospodarczą wskazując, że znajduje się ona w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, na której skarżący prowadzi działalność gospodarczą, co ułatwi mu organizację przyjęć towarów, gdyż obecnie samochody z zaopatrzeniem muszą stać na ulicy, utrudniając przejazd innych pojazdów. Umowę dzierżawy strony zawarły w dniu 1 kwietnia 2021 r., na czas oznaczony od 1 kwietnia 2021 r. do 31 marca 2024 r. Skarżący otrzymał fakturę, mogąc odliczyć z tej faktury należne podatki. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że radny gminny sprawujący mandat, przystępując do przetargu jako przedsiębiorca, jak również podpisując jako przedsiębiorca umowę dzierżawy ww. działki, którą w planie zagospodarowania przeznaczono do działalności gospodarczej, wykorzystywał mienie gminne do prowadzenia działalności gospodarczej, a tym samym naruszył zakaz z art. 24f ust. 1 u.s.g. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska [...], zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) zwanej dalej P.p.s.a. w związku z art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że sama możliwość korzystania z mienia gminnego wypełnia dyspozycję tego przepisu, a w rezultacie wyprowadzenie wniosku, że radny A.B. naruszył zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, w której uzyskał mandat, w sytuacji, gdy wykorzystanie mienia gminy nie pozostaje w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą i nie doszło do faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminnego; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g. w związku z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego przez uznanie, że zaistniały podstawy do ich zastosowania, co było konsekwencją nieprawidłowej wykładni art. 24f ust. 1 u.s.g. i w rezultacie przyjęcie, że radny prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy, a tym samym, że zachodzą przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego; 3) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady proporcjonalności i dopuszczenie do ingerencji w decyzję wyborców, mimo że sankcja wygaśnięcia mandatu na gruncie stanu faktycznego sprawy stanowi działanie niekorelujące z celem, któremu służy zakaz z art. 24f ust. 1 u.s.g.; II. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo jej uzasadnionych podstaw; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. w przez wydanie zaskarżonego wyroku z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co doprowadziło do przyjęcia, że wykazano, iż radny dopuścił się naruszenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, w sytuacji gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby doszło do faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminnego, a zatem nie doszło do wypełnienia dyspozycji art. 24f ust. 1 u.s.g. W oparciu o wskazane zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna jest niezasadna. W tej sprawie spór dotyczy wykładni art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, nieuzasadnione twierdzenie, że samo zawarcie umowy dzierżawy z Gminą przez przedsiębiorcę będącego jednocześnie radnym ma stanowić "wykorzystanie mienia komunalnego", a tym samym uzasadniać w związku z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego stwierdzenie wygaśnięcia mandatu tego radnego. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że mienie objęte taką umową dzierżawy musi być faktycznie wykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego, a tej okoliczności w tej sprawie nie ustalono. Zgodnie z art. 24f ust. 1 u.s.g. radny nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Skutkiem naruszenia tego przepisu jest utrata mandatu – art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego. Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego musi poprzedzić staranne i nie budzące wątpliwości ustalenie, że radny prowadzi działalność gospodarczą na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, albo też zarządza taką działalnością lub jest przedstawicielem bądź pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162) działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Zwrot "wykorzystywanie" mienia komunalnego gminy dotyczy każdego przypadku korzystania z mienia w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3745/21; wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1714/10; wyrok NSA z 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2973/18; wyrok NSA z 7 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 3641/21). Jak wynika z akt sprawy, czego nie kwestionowały strony ani też Sąd pierwszej instancji, przedsiębiorca A.B. zawarł w dniu 1 kwietnia 2021 r. z Gminą [...], w której uzyskał mandat radnego, umowę dzierżawy działki gruntowej nr [...] stanowiącej własność Gminy [...] (umowa dzierżawy nr WP.GG.6845.24.2021/4). Z akt sprawy wynika, że A.B. działając jako przedsiębiorca pismem z dnia 19 marca 2021 r. zwrócił się do Burmistrza [...] z wnioskiem o zawarcie ww. umowy dzierżawy argumentując swój wniosek tym, że działka ta leży bezpośrednio w sąsiedztwie działki, na której radny ten prowadzi działalność gospodarczą i jej dzierżawienie umożliwi radnemu jako przedsiębiorcy organizację przyjęć towarów, co dotychczas było utrudnione (akta sprawy, karta nr 41). Tym samym bezpośrednim powodem zawarcia umowy dzierżawy było wykorzystywanie działki nr [...] na działalność gospodarczą radnego. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego nie budzi najmniejszych wątpliwości, że tak zawarta umowa przez przedsiębiorcę będącego jednocześnie radnym stanowi o wykorzystywaniu mienia komunalnego tej gminy, w której ten radny uzyskał mandat. Nie ma przy tym znaczenia częstotliwość faktycznego korzystania z tak dzierżawionej działki lub zakres faktycznych czynności wykonywanych na tej działce przez tego przedsiębiorcę. Przy czym dodatkowo okoliczność korzystania z mienia komunalnego w zakresie objętym ww. umową dzierżawy nr WP.GG.6845.24.2021/4 potwierdza fakt uiszczania na rzecz Gminy [...] czynszu dzierżawnego przez przedsiębiorcę A.B. prowadzącego działalność gospodarczą jako B. (kopia faktury, akta sprawy, karta nr 35). Tym samym objęta zakresem tej sprawy działalność prowadzona jest w warunkach objętych regulacją art. 24f ust. 1 u.s.g. Także w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że "wykorzystanie mienia gminy" dotyczy wszelkich przypadków korzystania z mienia gminy w ramach prowadzonej działalności. Tym samym spełniona została przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia mandatu na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w związku z art. 24f ust. 1 u.s.g. Także w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że zawarcie przez radnego będącego przedsiębiorcą umowy dzierżawy obejmującego nieruchomość gminy, w której taki przedsiębiorca jako radny uzyskał mandat, stanowi przejaw korzystania z mienia komunalnego, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z 22 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3186/19; wyrok NSA z 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 90/19; wyrok NSA z 11 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1573/18). W takiej sytuacji bez znaczenia pozostaje zarówno tryb zawierania umów, jak i stawki po których uiszczany jest czynsz dzierżawny. Również okoliczność, że oferta radnego była korzystniejsza dla Gminy niż cena wywoławcza kwoty czynszu nie stanowi podstawy do odstąpienia od stosowania art. 24f ust. 1 u.s.g. Jak trafnie stwierdził NSA w uzasadnieniu wyroku z 20 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 426/18, antykorupcyjna norma zawarta w art. 24f ust. 1 u.s.g. dotyczy ochrony interesu publicznego. Ma ona na celu, co podkreślał Trybunał Konstytucyjny, "zapobieżenia angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania" (uchwała TK z 13 kwietnia 1994 r. W 2/94, publ. OTK w 1994 r., cz. I, s. 191). Pogląd ten należy w pełni zaaprobować. Radny jest członkiem organu stanowiącego gminy, a zgodnie z art. 18a ust. 1 u.s.g. jedną z jej podstawowych uprawnień jest kontrola organu wykonawczego (burmistrza). Tym samym radny może albo w ramach komisji rewizyjnej, albo też samodzielnie (stosowanie do art. 24 ust. 2 u.s.g.) kontrolować działalność Urzędu Miejskiego [...], a wiec także i Burmistrza [...]. Ponadto radny bierze udział w głosowaniach, których przedmiotem są także uchwały określające nie tylko kierunki działalności Burmistrza, ale i jego wynagrodzenie, udzielanie wotum zaufania, absolutorium itp. Tym samym w przypadku, gdy z jednej strony radny zawiera umowę z Burmistrzem w zakresie dzierżawy nieruchomości gminnej, a jednocześnie jest członkiem organu kontrolującego Burmistrza tej Gminy, to taka sytuacja w sposób oczywisty rodzi niebezpieczeństwo braku obiektywizmu po stronie tego radnego w stosunku do Burmistrza i zarazem Burmistrza wobec tego radnego w zakresie zawierania lub wykonywania już zawartych umów. Takim właśnie sytuacjom ma przeciwdziałać art. 24f ust. 1 u.s.g. Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. zawiera normę odniesienia stanowiącą podstawę kontroli przy kontrolowaniu decyzji lub postanowień wydanych w toku postępowania administracyjnego. Wynikiem ustalenia przez sąd administracyjny, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zawiera naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy jest konieczność uchylenia takiej decyzji lub postanowienia. W tej sprawie przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji nie była decyzja lub postanowienie, ale akt nadzoru. Podstawą uchylenia aktu nadzoru nie jest art. 145 P.p.s.a., ale art. 148 P.p.s.a. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. jest niezasadny. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie obejmującym art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g. w związku z art. 24f ust. 1 u.s.g. oraz w związku z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te zostały zastosowane mimo braku zaistnienia przesłanki do wydania w tej sprawie zarządzenia zastępczego przez Wojewodę Mazowieckiego. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda Mazowiecki pismem z dnia 7 maja 2021 r. zwrócił się do Rady Miejskiej [...] o podjęcie uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego A.B. W odpowiedzi na to wezwanie Rada Miejska [...] w dniu 10 czerwca 2021 r. podjęła uchwałę o odmowie wygaśnięcia mandatu radnego A.B. (uchwała nr XXX/217/2021). Wojewoda Mazowiecki kolejnym pismem z dnia 27 lipca 2021 r. zwrócił się do Rady Miejskiej [...] o podjęcie uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego A.B. i w odpowiedzi na to wezwanie Rada Miejska [...] podjęła w dniu 19 sierpnia 2021 r. kolejną uchwałę o odmowie wygaśnięcia mandatu radnego A.B. (uchwała nr XXXIII/233/2021) Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.s.g. jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z właściwych przepisów w zakresie dotyczącym m.in. wygaśnięcia mandatu radnego nie podejmuje uchwały stwierdzającej to wygaśnięcie, to wówczas wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W tej sprawie, co trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, Wojewoda Mazowiecki wzywał Radę Miejską [...] do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w terminie 30 dni. Zgodnie z art. 98a ust. 2 u.s.g w razie bezskutecznego upływu terminu 30-dniowego wyznaczonego przez wojewodę radzie gminy do podjęcia uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Także i ten przepis nie został naruszony, skoro między wezwaniem Rady Miejskiej [...] a wydaniem zarządzenia zastępczego nr WNP-S.4102.1.2021 z dnia 14 października 2021 r. minęło ponad 30 dni. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 4445/21), zgodnie z którym prawidłowa wykładnia art. 98a ust. 1-3 u.s.g. prowadzi do wniosku, że w przypadku, gdy rada gminy nie podejmie uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu, to wojewoda wzywa ten organ do podjęcia uchwały w terminie 30 dni, a w razie bezskutecznego upływu tego terminu wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do sprawy administracji publicznej wydaje zarządzenie zastępcze. Wojewoda jako organ nadzoru wydając zarządzenie zastępcze o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego działa za radę gminy zobowiązaną do podjęcia uchwały o określonej treści. Zarządzenie zastępcze nie jest aktem nadzoru unieważniającym lub w inny sposób usuwającym z obrotu prawnego uchwałę rady gminy. Istota zarządzenia zastępczego polega na tym, że zastępuje ono dany organ w przypadku jego bezczynności w zakresie podjęcia obligatoryjnego aktu (np. uchwały) o określonej treści. W przypadku zaistnienia przesłanek wynikających z art. 98a ust. 1 u.s.g. i jednoczesnego niepodjęcia przez radę gminy uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego na wezwanie właściwego organu organ ten, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, ma obowiązek wydać zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu. Właściwy wojewoda jako organ nadzoru nawet w przypadku, gdy rada gminy podejmuje uchwałę stwierdzającą, że nie znajduje przesłanek do wygaśnięcia mandatu może wydać zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu niezależnie od tego, czy uchwała rady gminy o braku podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu pozostaje w obrocie prawnym lub została z niego wyeliminowana (por. wyrok NSA z 29 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 5608/21). Warunkiem wydania na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g. zarządzenia zastępczego nie jest uprzednie wyeliminowane ewentualnej uchwały rady gminy o odmowie wygaśnięcia mandatu radnego, aczkolwiek wojewoda otrzymawszy także uchwałę o takiej treści tj. o odmowie wygaśnięcia mandatu ma obowiązek ocenić jej zgodność z prawem w ramach postępowania nadzorczego (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 56/22). Nie jest też zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady proporcjonalności i dopuszczenie do ingerencji w decyzję wyborców, mimo że sankcja wygaśnięcia mandatu na gruncie stanu faktycznego sprawy stanowi działanie niekorelujące z celem, któremu służy zakaz z art. 24f ust. 1 u.s.g. Przede wszystkim należy stwierdzić, że zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Miarkowanie sankcji w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu przedstawicielskiego poprzez odwołanie się do zasady proporcjonalności zasadniczo jest sprzeczne z ratio legis art. 24f ust. 1 u.s.g. W każdym przypadku organ musi brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowej ingerencji w prawo wykonywania mandatu radnego pochodzącego z wyborów powszechnych. Ingerencja w tę sferę zasadniczo musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów. W wyroku z 19 września 2016 r. sygn. akt II OSK 1820/16 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sankcja utraty mandatu radnego pochodzącego z wyboru, ingerująca w wolę powszechną musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości przesłanek wynikających z normy prawa materialnego, nakazujących wygaszenie takiego mandatu (por. wyrok z 6 września 2016 r. sygn. akt II OSK 1269/16; wyrok NSA z 16 stycznia 2024 r. sygn. akt III OSK 827/23). Nie można jednak przyjąć, że ustalenie naruszenia przez radnego przepisów antykorupcyjnych podlega wartościowaniu w tym sensie, że pomimo ich naruszenia skutkującego w rozumieniu art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego stwierdzeniem wygaśnięcia mandatu, mandat ten nie wygasałby na skutek miarkowania skutków naruszenia tego zakazu. Nie są również zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania. Jak już zostało to wyjaśnione, w przypadku zaskarżenia aktu nadzoru, wojewódzki sąd administracyjny nie może orzekać w takiej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., ponieważ przepis ten wyznacza zakres kognicji w przypadku skargi na decyzję lub postanowienie. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jest niezasadny. Niezasadny jest także zarzut naruszenia w tej sprawie art. 7 oraz art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. w przez wydanie zaskarżonego wyroku z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Odnosząc się do ww. zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wskazać należy, że ustawodawca w art. 98a u.s.g. nie przewidział w sprawach dotyczących wydania zarządzenia zastępczego stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego. Odesłanie takie znajduje się w art. 91 ust. 5 u.s.g., ale przepis ten reguluje wydawanie rozstrzygnięć nadzorczych, których nie można utożsamić z zarządzeniem zastępczym. Rozstrzygnięcie nadzorcze negatywnie ocenia akt, który został już uprzednio wydany przez organ gminy, a zarządzenie zastępcze zostaje wydane z powodu braku aktu organu gminy. Zakres obowiązywania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne postępowanie administracyjne, jest ograniczony do rozpoznawania i rozstrzygania spraw indywidualnych w formie decyzji administracyjnych. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w innych zakresach działania organów administracji publicznej wymaga regulacji w ustawach odsyłających do ich mocy obowiązującej. Jak wskazano powyżej, art. 98a ust. 2 u.s.g nie odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 30/10; wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 784/17). W związku z powyższym w tej sprawie zasadnie Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro skarga kasacyjna okazała się niezasadna, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. ją oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W związku z tym w tej sprawie należało od Gminy [...] zasądzić na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 240 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).