II OSK 1479/23

SENTENCJA Dnia 8 listopada 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku E.F. o wstrzymanie wykonania decyzji nr 822/21 Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 27 grudnia 2021 r., znak: WAB.6740.1.567.2021.MG w sprawie ze skargi kasacyjnej E.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1010/22 oddalającego skargę E.F. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 20 maja 2022 r. nr IFXIV.7840.6.3.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w przedmiocie pozwolenia na budowę postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Wyrokiem z 9 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1010/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Gliwicach oddalił skargę E.F. na decyzję Wojewody Śląskiego z 20 maja 2022 r., nr IFXIV.7840.6.3.2022, w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę. W treści skargi kasacyjnej E.F. od w/w wyroku zawarto na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 259, Ppsa) wniosek o wstrzymanie wykonania wydanej w I instancji decyzji nr 822/21 Prezydenta Miasta Sosnowca z 27 grudnia 2021 r., znak: WAB.6740.1.567.2021.MG, zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej inwestorowi – N. Sp. z o.o. z/s w K. pozwolenia na budowę pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], obręb [...] przy ul. [...] w S., z uwagi na to, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadniając przedmiotowy wniosek strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że wykonanie decyzji będzie narażało skarżącą na powstawanie szkód związanych z ciągłym zalewaniem działki, a w skrajnej sytuacji uniemożliwi dotychczasowe korzystanie z nieruchomości. W dniu 22 sierpnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny zdjął sprawę z wokandy posiedzenia niejawnego i wezwał pełnomocnika inwestora do nadesłania – w terminie do 15 września 2023 r. – informacji czy inwestor przystąpił do realizacji inwestycji, ewentualnie kiedy zamierza do niej przystąpić oraz jaką szkodę poniósłby ewentualnie w przypadku uwzględnienia wniosku skarżącej kasacyjnie o wstrzymanie wykonania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę w związku z niemożnością realizacji budowy do czasu prawomocnego zakończenia sprawy, mając na uwadze treść przepisów art. 35a ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2023, poz. 682 ze zm., uPb) oraz art. 730-757 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. 2023, poz. 1550). W odpowiedzi z 15 września 2023 r. działający w imieniu inwestora pełnomocnik poinformował, że inwestor przystąpił już do realizacji inwestycji i oszacował, że w przypadku uwzględnienia wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania w/w decyzji poniósłby szkodę w wysokości co najmniej 909.850 zł. W dniu 12 października 2023 r. skarżąca nadesłała dodatkowe stanowisko w zakresie wstrzymania wykonalności decyzji administracyjnej, podtrzymując w całości złożony w skardze kasacyjnej wniosek o wstrzymanie wykonalności decyzji organu I instancji i informując, że – wbrew twierdzeniom uczestnika – inwestor nie przystąpił jeszcze do realizacji inwestycji na podstawie decyzji, przedkładając i wnosząc o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów: dokumentacji fotograficznej oraz wydruków z geoportalu, na okoliczność wykazania braku prowadzenia przez uczestnika postępowania prac budowlanych. W dniu 6 listopada 20123 r. uczestnik (inwestor) przedłożył kserokopie dokumentów, w postaci wyciągu z dziennika budowy, zawiadomienia o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych złożony w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w S., oświadczenia o podjęciu obowiązków kierownika budowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że w postępowaniu kasacyjnym, wszczętym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę, dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego na podstawie art. 61 § 3 Ppsa w związku z art. 193 tej ustawy (por. uchwała NSA z 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07). W związku z treścią art. 2 ustawy z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) w okolicznościach tej sprawy ww. uchwała pozostaje aktualna, ponieważ nie zaistniały w tej sprawie skutki prawne, o jakich mowa w art. 61 § 6 Ppsa dotychczas nie doszło do wstrzymania wykonania wnioskowanej decyzji. Wypadnie zauważyć, że skarżąca ubiegała się o uzyskanie ochrony tymczasowej na etapie postępowania przed sądem wojewódzkim, te starania były nieskuteczne, albowiem postanowieniem z 14 listopada 2022 r. WSA w Gliwicach oddalił wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 61 § 3 Ppsa sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania aktu administracyjnego, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 Ppsa (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2006 r., I FZ 525/06). Przy czym źródło tych zagrożeń ma stanowić zaskarżony akt administracyjny. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżąca nie wykazała, aby wykonanie decyzji wydanej w I instancji groziło niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków. Zawarte w uzasadnieniu wniosku skargi kasacyjnej twierdzenia, iż realizacja tego przedsięwzięcia może spowodować nieodwracalne skutki w postaci zalewania działki oraz bliżej nieokreślonych "utrudnień" związanych z dotychczasowym korzystaniem z nieruchomości, są na tyle ogólnikowe, iż uniemożliwiają Sądowi Naczelnemu zweryfikowanie twierdzeń skarżącej w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 Ppsa. Ponadto na zalewanie wodami działki skarżącej wskazywano w samej skardze i wiązano je z toczącymi się postępowania w sprawie zmiany stosunków wodnych. Zaznaczyć należy, że w orzecznictwie sądowym przejmuje się, że wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, który można odwrócić, bo jego odwrócenie zależy tylko od możliwości technicznych inwestora (por. m.in. postanowienie NSA z 8 grudnia 2011 r., II OZ 1277/11, LEX nr 1152288). Zatem to inwestor zobowiązany będzie do przywrócenia stanu poprzedniego na własny koszt, a więc jakakolwiek szkoda finansowa powstanie po stronie inwestora, a nie skarżącej. Ponieważ postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji prowadzi do wyłomu od zasady wykonalności decyzji, strona nie może ograniczyć się w uzasadnieniu wniosku do tak ogólnikowego stwierdzenia, lecz precyzyjnie musi wskazać na zagrożenia płynące z wykonania kwestionowanej decyzji. Ponadto wstrzymanie wykonania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę należy traktować w sposób wyjątkowy, a oceniając okoliczności powołane we wniosku o wstrzymanie wykonania takiej decyzji pamiętać należy o tym jakie konsekwencje takie wstrzymanie będzie miało dla inwestora. Specjalny charakter wstrzymania wykonania takiej decyzji został podkreślony przez ustawodawcę poprzez regulację zawartą w art. 35a uPb, zgodnie z którą sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez stronę skarżącą kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Rozpoznając przedmiotową sprawę w aspekcie możliwości wstrzymania decyzji Sąd miał zatem na uwadze obecny etap prac budowlanych oraz skutki, jakie ewentualnie wynikałyby dla inwestora w przypadku konieczności wstrzymania prowadzonych już robót budowlanych. W tym zakresie inwestor oświadczył, jakie straty wiązałyby się w wyniku uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, co ocenić wypadnie za wiarygodne, gdy uwzględni się przedmiot i zakres inwestycji oraz nadesłane przez inwestora kopie dokumentów, z których wynika termin rozpoczęcia robót budowlanych. Z kolei nadesłane przez skarżącą przy odpowiedzi na pismo inwestora zdjęcia mające dowodzić, że inwestor aktualnie nie rozpoczął jeszcze robót budowalnych nie mogły przemawiać za uwzględnieniem złożonego wniosku, przy braku wskazania konkretnych zagrożeń wynikających z wykonania decyzji organu I instancji. Z powyższych względów, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.