II OSK 1314/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. s.k.a. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Po 993/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Po 993/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] Spółka z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Starosta P. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), odmówił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L., zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej – kategoria I, zlokalizowanego w B., gm. S. , przy ul. [...], na działce o nr ew. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że inwestor w dniu 28 maja 2012 r. zwrócił się do organu z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę dla powołanej powyżej inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. zobowiązano wnioskodawcę do usunięcia, do dnia 10 lipca 2012 r., nieprawidłowości w przedstawionym projekcie budowlanym. W zakreślonym terminie wnioskodawca nie wywiązał się punktu 1 powyższego postanowienia, w którym został zobowiązany do zaprojektowania planowanego budynku mieszkalnego zgodnie z § 18 pkt 3 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości B. dla działki o nr ew. [...], zatwierdzonym uchwałą nr XXXIX/353/2009, Rady Gminy S. z dnia 17 września 2009 r. W powyższym punkcie planu miejscowego ustalono, że na terenie jednej działki budowlanej może być zlokalizowany jeden budynek mieszkalny oraz wyklucza się możliwość lokalizacji więcej niż jednego lokalu mieszkalnego w ramach budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Przedłożony projekt budowlany dotyczy natomiast lokalizacji na działce nr [...] dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych, co pozostaje w sprzeczności z powołanym powyżej przepisem prawa miejscowego. W tej sytuacji, zdaniem Starosty, konieczne było wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego. Po rozpoznaniu odwołania złożonego przez [...] Sp. z o.o. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] lipca 2012 r. Organ odwoławczy wskazał, że przedłożony projekt budowlany nazwany "projektem budowlanym domu mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej" dotyczy w istocie dwóch domów mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej. Tym samym planowane zamierzenie jest niezgodne z ustaleniami planu miejscowego. Okoliczności powyższej nie zmienia również przewidziana w planie zagospodarowania terenu możliwość podziału nieruchomości, w efekcie którego na działce usytuowany byłby jeden budynek mieszkalny. Wojewoda wyjaśnił, że wydzielenie działek nie miało jeszcze miejsca, stąd nie mogło być uwzględnione przy wydawaniu decyzji. Dodatkowo nawet w przypadku wydzielenia nieruchomości, przedłożony projekt naruszałby § 18 pkt 3 lit. a planu miejscowego, w zakresie liczby lokali w budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła [...] Sp. z o.o. wnosząc o jej uchylenie w całości. Z kolei pismem z dnia 5 lutego 2013 r. skarżąca Spółka wniosła o zawieszenie postępowania sądowego z uwagi na podjęcie przez Radę Gminy S. , na wniosek skarżącej, uchwały z dnia 31 stycznia 2013 r., Nr XXX/280/13, w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości B. dla działki o nr ewidencyjnym [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 5 lutego 2013 r. oddalił wniosek o zawieszenie postępowania. Następnie wyrokiem z dnia 5 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił jako niezasadną skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.". W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że przystąpienie przez Radę Gminy do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości B. dla działki o nr ewidencyjnym [...] nie uzasadniało zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o treść art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zdaniem Sądu fakt podjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego dla sądowej kontroli zgodności z prawem treści decyzji wydanej na podstawie obowiązującego planu miejscowego. Późniejsza ewentualna zmiana planu nie ma bowiem wpływu na dokonanie kontroli legalności indywidualnego aktu administracyjnego wydanego w oparciu o istniejącą w obrocie prawnym, w dacie orzekania przez organ administracji publicznej, uchwałę w przedmiocie planu miejscowego. Odnosząc się natomiast do oceny, czy planowana inwestycja była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, Sąd zauważył, że stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli taki plan obowiązuje na terenie objętym wnioskiem. Ocena projektu budowlanego w kontekście jego zgodności z planem miejscowym należy więc do podstawowych obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej w ramach postępowania zainicjowanego wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Organ jest przy tym zobligowany do respektowania postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż przepisy tego planu, uchwalonego i opublikowanego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), mają moc powszechnie obowiązującą na obszarze objętym planem. Sąd wskazał, że poza sporem jest, iż nieruchomość, na której ma zostać zrealizowana inwestycja leży na terenie, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego został oznaczony symbolem 16MN – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca i bliźniacza, dla którego w § 18 pkt 3 lit. a ustalono możliwość lokalizowania jednego budynku mieszkalnego przy wykluczeniu możliwości lokalizacji więcej niż jednego lokalu mieszkalnego w ramach budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, że przedłożony projekt budowlany nazwany "projektem budowlanym domu mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej" dotyczy w istocie dwóch domów mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej. W konsekwencji, z uwagi na jednoznaczne brzmienie § 18 pkt. 3 lit. a planu miejscowego, planowana inwestycja jest z nim sprzeczna. Sąd zauważył również, że w przedmiotowej sprawie bez znaczenia jest definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego określona w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, zgodnie z którą budynek mieszkalny jednorodzinny oznacza budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku, gdyż z przepisu tego nie wynika, aby plan miejscowy nie mógł wprowadzać ograniczenia polegającego na zakazie budowy na działce budowlanej budynku mieszkalnego z dwoma lokalami mieszkalnymi. Powyższe ograniczenie, w ocenie Sądu, mieści się w uprawnieniu organu planistycznego do określenia zasad przeznaczenia i zagospodarowania terenu, gdyż wyraża wolę do wprowadzenia na danym obszarze zabudowy jednorodzinnej, z jednym lokalem mieszkalnym. Nie można więc skutecznie czynić zarzutu, jakoby wprowadzone ograniczenie nie mogło znaleźć zastosowania z uwagi na sprzeczność z ustawą - Prawo budowlane. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że organy administracji publicznej prawidłowo uznały, iż realizacja przedmiotowej inwestycji jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 Prawa budowlanego uzasadniało odmowę zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka [...]. Sp. z o.o. Sp. k-a z siedzibą w L., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 125 § 1 P.p.s.a. poprzez niezawieszenie postępowania w sytuacji kiedy skarżąca wezwała Radę Gminy S. do usunięcia naruszeń i zmiany uchwały nr XXXIX/353/2009 z dnia 17 września 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości B., która to uchwała w zakresie § 18 pkt 3 lit. a pozostaje w sprzeczności z art. 3 ust. 2 Prawa budowlanego, co w konsekwencji może doprowadzić do jej uchylenia oraz w sytuacji kiedy Rada Gminy S. przystąpiła do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości B. dla działki o nr ewid. [...], co w konsekwencji miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej ze względu na możliwość usunięcia sprzeczności pomiędzy uchwałą nr XXXIX/353/2009 z dnia 17 września 2009 r., a projektem budowlanym złożonym przez skarżącego wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę, która to sprzeczność była bezpośrednią przyczyną wydania przez organ odmownej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznawana sprawa dotyczy odmowy wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej w miejscowości B. z uwagi na sprzeczność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika ze skargi kasacyjnej skarżąca Spółka nie kwestionuje rozstrzygnięcia organów w tym zakresie, ani stanowiska Sądu pierwszej instancji akceptującego to rozstrzygnięcie. Wnosząca skargę kasacyjną kwestionuje jedynie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 125 § 1 P.p.s.a. poprzez niezawieszenie przedmiotowego postępowania sądowego w sytuacji przystąpienia przez Radę Gminy, na wniosek skarżącej, do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości B. dla działki o nr ewidencyjnym [...], na której miała być realizowana inwestycja. W ocenie skarżącej ewentualna zmiana planu miejscowego mogłaby usunąć sprzeczność pomiędzy projektem budowlanym złożonym wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, która to sprzeczność była podstawą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Zarzut ten uznać należy za niezasadny. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku słusznie wskazał, że w sprawie brak było podstaw do zawieszenia prowadzonego postępowania, albowiem nie zostały spełnione przesłanki z art. 125 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zawieszenie postępowania określone w powyższym przepisie ma charakter fakultatywny, bowiem ocena jego zasadności pozostawiona została uznaniu sądu, który wydając postanowienie w tej kwestii powinien rozważyć, czy w danym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu sprawy. Przyjęte natomiast w analizowanym przepisie rozumienie kwestii prejudycjalnej zakłada istnienie ścisłego związku pomiędzy sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego. Związek ten polega na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej. Sytuacja taka nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie. Złożenie przez skarżącą Spółkę wniosku o zmianę obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości B. dla działki, na której miała być realizowana inwestycja i podjęcie uchwały przez Radę Gminy o przystąpieniu do zmiany planu nie ma wpływu na bieg rozpoznawanej sprawy. Ewentualna zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie miała bowiem skutki na przyszłość i nie można będzie jej odnosić do spraw rozpatrywanych w postępowaniach wcześniejszych. A zatem fakt podjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego dla sądowej kontroli zgodności z prawem treści decyzji wydanej na podstawie obowiązującego w dacie wydania decyzji planu miejscowego. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały więc żadne podstawy do zawieszenia postępowania, a Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisu art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Należy przy tym zauważyć, że organy miały obowiązek rozpoznać sprawę na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji i zgodnie z istniejącymi w tym czasie okolicznościami faktycznymi. Również Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość wyroku Sądu pierwszej instancji wydanego w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na względzie, należy uznać, że rozstrzygnięcie sprawy w niniejszym postępowaniu nie będzie zależało od wyniku postępowania w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Zmiana okoliczności sprawy po wydaniu zaskarżonego orzeczenia nie może mieć bowiem wpływu na jego prawidłowość. Na marginesie wskazać należy, że w przypadku ewentualnej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z wnioskiem skarżącej może ona wystąpić do właściwego organu z kolejnym wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę żądanej inwestycji. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.