II GZ 690/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Głównego Inspektora Transportu Drogowego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 sierpnia 2013 r.; sygn. akt VI SO/Wa 5/13 w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny w sprawie ze skargi P. Sp. j. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2012 r.; nr [...] w przedmiocie wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. postanawia: oddalić zażalenie UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2013 r. wymierzył Głównemu Inspektorowi Transportu Drogowego na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – dalej p.p.s.a.) grzywnę w wysokości 500 złotych i zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej (P. Sp. j. z siedzibą w P.) zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: W dniu 26 lutego 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wpłynęła skarga P. Sp. j. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2012 r. (nr [...]) wydaną w przedmiocie nałożenia na skarżącą spółkę kary pieniężnej w wysokości 1 000 złotych z tytułu niezgłoszenia zmian danych dotyczących oznaczenia przedsiębiorcy, jego siedziby i adresu. Jak wynika z prezentaty Kancelarii Głównej GITD przedmiotowa skarga wpłynęła do organu w dniu 23 stycznia 2013 r., natomiast nadana została wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy w dniu 22 lutego 2013 r. Pismem z dnia 11 marca 2013 r., w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału VI WSA w W. z dnia 27 lutego 2013 r. (sygn. akt VI SA/Wa 523/13), Sąd odesłał organowi nadesłane wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę akta administracyjne wzywając jednocześnie do przedłożenia w terminie 7 dni oryginałów lub poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii ww. dokumentów wraz z kartą przeglądową akt oraz zwrotnym potwierdzeniem odbioru przez pełnomocnika strony skarżącej zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 19 marca 2013 r. pełnomocnik organu wystąpił do Dyrektora Biura ds. Transportu Międzynarodowego GITD o pilne przekazanie uporządkowanych, zszytych i ponumerowanych akt administracyjnych dotyczących niniejszej sprawy. Wraz z pismem z dnia 3 kwietnia 2013 r. organ przekazał do Sądu akta administracyjne sprawy. W ocenie Sądu nadesłane dokumenty nadal nie stanowiły zwartego zbioru, co uniemożliwiało ich swobodną ocenę i rodziło ryzyko zagubienia poszczególnych elementów materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W związku z nieprawidłowym wykonaniem wezwania z dnia 11 marca 2013 r. Sąd ponownie, pismem z dnia 9 maja 2013 r. wezwał pełnomocnika organu do nadesłania całości uporządkowanych, zszytych i ponumerowanych zgodnie z kartą przeglądową akt administracyjnych sprawy, odsyłając jednocześnie akta administracyjne sprawy. W załączeniu do pisma z dnia 16 maja 2013 r. organ nadesłał wymagane dokumenty, które jednak nadal- zdaniem Sądu- nie stanowiły zwartego zbioru umożliwiającego ich swobodną analizę bez ryzyka zagubienia. Z uwagi na dwukrotne nieprawidłowe wykonanie wezwania, Sąd w wykonaniu zarządzenia z dnia 22 maja 2013 r., ponownie odesłał organowi akta administracyjne sprawy wzywając do nadesłania akt administracyjnych w formie odpowiadającej dotychczasowym wezwaniom. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. pouczył organ o treści art. 55 § 1 p.p.s.a. Odpis pisma doręczono pełnomocnikowi skarżącej spółki do wiadomości. W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 3 czerwca 2013 r. organ poinformował Sąd o wykonaniu wezwania z dnia 23 maja 2013 r., jednak wbrew twierdzeniom organu żądane dokumenty nie wpłynęły do siedziby Sądu. Z notatki urzędowej pracownika Sądu dołączonej do akt sądowych sprawy sygn. akt VI SA/WA 523/13 wynika, iż po przeprowadzonej w dniu 7 czerwca 2013 r. interwencji telefonicznej w Biurze Prawnym GITD pracownik organu zobowiązał się do niezwłocznego dostarczenia akt administracyjnych niniejszej sprawy. Pismem z dnia 7 czerwca 2013 r. pełnomocnik skarżącej spółki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosek o wymierzenie Głównemu Inspektorowi Transportu Drogowego grzywny, w związku z niezastosowaniem się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. W związku z wnioskiem skarżącej spółki o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Sąd wezwał organ do zajęcia stanowiska w sprawie. Pismem z dnia 9 lipca 2013 r. pełnomocnik organu wskazał, iż w niniejszej sprawie nie doszło do uchybienia terminu określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a., a akta administracyjne zostały przekazane do sądu w formie w jakiej stanowiły podstawę orzekania zarówno organu I jak i II instancji. W ocenie pełnomocnika organu przekazane akta były kompletne i ułożone chronologicznie, w związku z czym w sprawie brak jest podstaw do nałożenia grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Zdaniem organu, uznanie, że akta przekazane Sądowi muszą mieć odmienną formę od tej, która stanowi podstawę orzekania organów w konkretnej sprawie stanowiłoby niedopuszczalną interpretację rozszerzającą normy o charakterze karnym. Organ wskazał ponadto, iż obowiązujące go przepisy wewnętrzne nie przewidują obowiązku sporządzenia karty przeglądowej akt oraz innych czynności porządkowania akt w zw. z wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. W treści pisma organ wyraził również ubolewanie i przeprosił Sąd oraz stronę za brak zachowania terminu określonego wezwaniem Sądu z dnia 11 marca 2013 r. Wskazał, iż powyższe uchybienie miało miejsce niezależnie od jego woli i nie było celowym działaniem, a jedynie następstwem błędu pracownika, który numerując akta oraz sporządzając kartę przeglądową nie zszył całości akt co było przyczyną ponownego wezwania Sądu z dnia 9 maja 2013 r. Kolejnym przeoczeniem pracownika organu był brak dołączenia uporządkowanych, zszytych i ponumerowanych akt sprawy wraz z kartą przeglądową do odpowiedzi na wezwanie z dnia 16 maja 2013 r. Organ nadmienił również, iż przed doręczeniem wniosku o ukaranie grzywną wystąpił do Dyrektora biura ds. Transportu Międzynarodowego GITD, aby akta administracyjne spraw przekazywanych zgodnie z właściwością rzeczową do Biura Prawnego, stanowiły zwarty i uporządkowany zbiór ponumerowanych i zszytych dokumentów, wraz z kartą przeglądową akt. W ocenie organu, podjęte działania o charakterze prewencyjnym pozwolą uniknąć w przyszłości sytuacji, która miała miejsce w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2013 r. wymierzył Głównemu Inspektorowi Transportu Drogowego grzywnę na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. i zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd zaznaczył, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest niewypełnienie przez organ administracji obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. (przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia). Sankcja wskazana w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter dyscyplinująco - represyjny tzn. ma nie tylko zapewniać realizację ustawowych obowiązków w konkretnej sprawie, ale również tworzyć warunki, w których szkodliwe dla obywatela uchybienia nie będą miały miejsca w toku postępowania sądowoadministacyjnego. Funkcja art. 55 § 1 p.p.s.a. znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a którego realizacja napotyka przeszkodę w razie niedopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. Dopełnienie uchybionego obowiązku nie może stanowić przesłanki odstąpienia od wymierzenia grzywny. Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie nie doszło do bezpośredniego naruszenia przez organ obowiązku wynikającego z treści art. 54 § 2 p.p.s.a., gdyż organ doręczył Sądowi akta administracyjne sprawy, jednak niedotrzymanie przez organ kolejnego terminu wyznaczonego na uporządkowanie akt administracyjnych miało istotny wpływ na przedłużenie postępowania sądowego. Powyższe, w ocenie Sądu, uzasadnia zastosowanie wobec organu sankcji określonej w art. 55 § 1 p.p.s.a. Sąd zaznaczył, że w okresie od 11 marca 2013 r. (data 1 zarządzenia dotyczącego uporządkowania akt administracyjnych) do 3 czerwca 2013 r. (data nadesłania akt w wymaganej formie) Sąd trzykrotnie występował do organu z wezwaniem o nadesłanie akt administracyjnych w formie stanowiącej zwarty zbiór dokumentów umożliwiający "swobodne poruszanie się po materiale dowodowym sprawy". Niestaranność w działaniach organu nie pozostawała bez wpływu na przedłużające się postępowanie sądowoadministracyjne, co w ocenie Sądu, uzasadniało nałożenie na organ sankcji z art. 55 § 1 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, okoliczności przedstawione przez organ w piśmie z dnia 9 lipca 2013 r. nie przemawiają za odstąpieniem od wymierzenia grzywny, gdyż rolą organu administracji jest taka organizacja działania, która umożliwi realizację obowiązków ustawowych, zwłaszcza, gdyby niedopełnienie obowiązków wiązało się z ujemnymi skutkami dla obywateli czy innych organów. Sąd wskazał, że na gruncie niniejszej sprawy bezsprzecznie, uchybienie organu było wynikiem przeoczenia i oczywistego, zaniedbania, a nie obiektywnych i niezależnych od organu okoliczności. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że wymierzając grzywnę miał na względzie postawę organu zaprezentowaną w piśmie z dnia 9 lipca 2013 r. wyrażającą ubolewanie dla zaistniałej sytuacji. W ocenie Sądu, zakres uchybień po stronie organu związanych z oczywistym i nieskomplikowanym obowiązkiem wynikającym z treści art. 54 § 2 p.p.s.a. jest znaczący. Dlatego też, zdaniem Sądu, grzywna w wysokości 500 złotych, jest adekwatna do stopnia zaniedbania Głównego Inspektora Transportu Drogowego i stanowi należytą sankcję za naruszenie prawa strony do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł pełnomocnik Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisu art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez zastosowanie jego rozszerzającej wykładni polegającej na uznaniu, że obejmuje swą hipotezą brak zachowania terminu określonego Zarządzeniem Przewodniczącego Sądu, dotyczącym formy przekazania kompletnych i ułożonych chronologicznie akt administracyjnych. W odpowiedzi na zażalenie pełnomocnik skarżącej spółki wniósł o jego oddalenie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania zażaleniowego w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu zażaleniowym. Strona wskazała, że uchybienia organu w prawidłowym przekazaniu akt sprawy miały wpływ na przedłużające się postępowanie sądowoadministracyjne, bowiem Sąd nie był w stanie rozpoznać sprawy przez 3 miesiące od daty pierwszego wezwania organu do wykonania zarządzenia (tj. od 11 marca 2013 r.) do dnia przesłania uporządkowanych akt (3 czerwca 2013 r.). Pełnomocnik skarżącej spółki podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., iż przez niestaranność organu doszło do naruszenia prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o której mówi art. 45 Konstytucji RP. W ocenie skarżącej działania organu godziły w zasadę koncentracji materiału procesowego, którą wyraża art. 7 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. W myśl § 2 cytowanego przepisu organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W razie niezastosowania się przez organ administracji do tych obowiązków, sąd na wniosek skarżącego może na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art.154 § 6 p.p.s.a.). Grzywna przewidziana w art. 55 § 1 p.p.s.a. jest środkiem dyscyplinującym, który ma stanowić gwarancję procesową szybkiego nadania biegu sprawie i zapobiec przedłużaniu postępowania przez organ administracji poprzez opóźnianie przekazania do sądu dokumentów, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wbrew zarzutowi zawartemu w treści zażalenia Sąd prawidłowo zastosował w sprawie sankcję z art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. Przewidziany w przepisie art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązek organu administracji do przekazania skargi i odpowiedzi na skargę oznacza bowiem, iż organ powinien przesłać do sądu w ustawowym terminie oryginały pism procesowych, natomiast o wypełnieniu przez organ obowiązku przekazania akt sprawy można mówić jednie w przypadku przesłania do sądu kompletnych i uporządkowanych akt administracyjnych. W przedmiotowej sprawie, organ w dniu 26 lutego 2013 r. nadesłał do Sądu skargę strony wraz odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy. W związku z tym, że akta stanowiły plik niezszytych i nieuporządkowanych dokumentów, bez karty przeglądowej Sąd (pismem z dnia 11 marca 2013 r., w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału VI WSA w W. z dnia 27 lutego 2013 r.) odesłał do organu akta, wzywając jednocześnie do przedłożenia w terminie 7 dni oryginałów lub poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii opisanych dokumentów wraz z kartą przeglądową akt oraz zwrotnym potwierdzeniem odbioru przez pełnomocnika strony skarżącej zaskarżonej decyzji. W okresie od 11 marca 2013 r. do 3 czerwca 2013 r. (data nadesłania akt w wymaganej formie) Sąd trzykrotnie występował do organu z wezwaniem o nadesłanie akt administracyjnych w formie stanowiącej zwarty zbiór dokumentów umożliwiający "swobodne poruszanie się po materiale dowodowym sprawy". Organ dwukrotnie niezastosował się do treści zarządzeń i przy pismach z 3 kwietnia 2013 r. i 16 maja 2013 r. przesyłał akta, które nadal nie stanowiły zwartego zbioru, co uniemożliwiało ich swobodną ocenę i rodziło ryzyko zagubienia poszczególnych ich elementów. Dopiero wraz z pismem z dnia 3 czerwca 2013 r. nadesłane zostały akta administracyjne w odpowiedniej (uporządkowanej i zszytej, zawierającej oryginały lub poświadczone za zgodność z oryginałem kopie dokumentów) formie. Niestaranność w działaniach organu miała niewątpliwie wpływ na przedłużające się postępowanie sądowoadministracyjne, co uzasadniało nałożenie na organ sankcji z art. 55 § 1 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 62 § 1 p.p.s.a. Przewodniczący wydziału lub wyznaczony sędzia zarządza skompletowanie akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, a w razie potrzeby także innych dowodów. Natomiast organ zarówno z pismem z dnia 26 lutego 2013 r., jak i po kolejnych wezwaniach nie przekazał wszystkich dokumentów, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. w formie wskazanej w opisanych wezwaniach Przewodniczącego, co uniemożliwiło szybkie nadanie biegu sprawie. Zgodnie z art. 133 zdanie pierwsze p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, iż zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny jest kształtowany w oparciu o materiał dowodowy, który legł u podstaw wydania zaskarżonego aktu administracyjnego i znajduje się w nadesłanych przez organ aktach sprawy. Zadaniem sądu administracyjnego jest w rezultacie ustalenie, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym i znajdujący się w przedstawionych sądowi aktach sprawy materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy jest wystarczający do wydania aktu administracyjnego (wyrok NSA z dnia 9 września 2005 r., FSK 1925/04, Lex nr 173085). O przekazaniu przez organ kompletnych akt sprawy w rozumieniu art. 54 § 2 p.p.s.a. można więc mówić w sytuacji, gdy akta te zawierają wszystkie pisma i dokumenty niezbędne do rozpoznania przez sąd sprawy na pierwszym terminie rozprawy lub posiedzenia niejawnego, przekazane w formie umożliwiającej Sądowi rozpoznanie sprawy na ich podstawie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że Główny Inspektor Transportu Drogowego nie wykonał obowiązku, o którym mowa przepisie art. 54 § 2 p.p.s.a. Nadesłane wraz ze skargą oraz po kolejnych wezwaniach Przewodniczącego akta nie stanowiły zwartego zbioru, umożliwiającego swobodną ocenę materiału dowodowego, co uniemożliwiało rozpoznanie sprawy, a ponadto forma w jakiej przesłane zostały akta powodowała ryzyko zagubienia poszczególnych elementów materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W związku z powyższym organ przekazując trzykrotnie do Sądu akta, które nie umożliwiały rozpoznania sprawy w sposób oczywisty naruszył art. 54 § 2 p.p.s.a. Niestaranność w działaniach organu, wpływająca na nieprzekazanie akt w prawidłowej formie oraz na niewykonanie kolejnych wezwań Przewodniczącego miała wpływ na niepotrzebne przedłużenie postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto w niniejszym postępowaniu uchybienie organu było wynikiem przeoczenia i oczywistego, zaniedbania, nie zaś obiektywnych i niezależnych od organu okoliczności, a zakres uchybień po stronie organu związanych z oczywistym i nieskomplikowanym obowiązkiem wynikającym z treści art. 54 § 2 p.p.s.a. był znaczący, co uzasadniało nałożenie na organ sankcji z art. 55 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się zaś do wniosku strony o zasądzenie kosztów postępowania wskazać należy, że w świetle art. 197 § 2 p.p.s.a. do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej, tj. przepisy rozdziału 1 działu IV. Brak jest natomiast odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania pomiędzy stronami, które dawałoby podstawę do ich odpowiedniego stosowania w postępowaniu toczącym się na skutek zażalenia. Nie budzi wątpliwości fakt, iż przepisy z których wynika obowiązek ponoszenia określonego ciężaru, nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający (por. postanowienie NSA z 30 stycznia 2004 r., sygn. akt FZ 504/04 oraz postanowienie z 21 września 2011 r., sygn. akt II FZ 473/11, a także postanowienie NSA z 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GZ 395/12). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji