II SAB/Bk 81/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Ł. D. na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie przydzielenia lokalu mieszkalnego p o s t a n a w i a odrzucić skargę UZASADNIENIE Skarżący Ł. D. wniósł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie przydzielenia lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu skargi podniósł, że od ponad 18 lat składa wnioski do Zarządu Mienia Komunalnego w B. o przyznanie mu jakiegokolwiek lokalu, gdyż po opuszczenia aresztu śledczego nie ma gdzie wrócić. Skarżący jednak cały czas pozostaje bez odpowiedzi. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Zakres właściwości rzeczowej wojewódzkiego sądu administracyjnego wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 2a i § 3). Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Rolą sądu administracyjnego jest więc uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych, będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu pozostaje bezczynność postępowania organu w zakresie rozpatrzenia wniosków skarżącego o przydział lokalu mieszkalnego. Na wstępie należy zauważyć, że regulacje dotyczące wynajmowania lokali komunalnych, w tym także i nabywania prawa do lokali socjalnych, zawarte są w ustawie z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 124 ze zm.) oraz w podjętych na jej podstawie aktach prawa miejscowego. Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne nie obejmuje jednak wszystkich aktów i czynności (a co za tym idzie także bezczynności i przewlekłości) podejmowanych w związku z gospodarowaniem mieszkaniowym zasobem gminy w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej. Jak podkreśla się w orzecznictwie, ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie daje podstaw prawnych do załatwienia sprawy przyznania konkretnego lokalu (zawarcia umowy najmu lokalu) w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Zapewnienie lokali mieszkalnych z mieszkaniowego zasobu gminy należy, zgodnie z tą ustawą, do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 i 2) i gmina realizuje w tym zakresie zadania z zakresu administracji publicznej, jednakże samo zawarcie umowy najmu lokalu, jest załatwiane w formie cywilnoprawnej (vide: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2009 r., I OSK 415/09, z 28 sierpnia 2009 r., I OSK 799/09, z 22 maja 2007 r., I OSK 679/07, z 22 lipca 2010 r., I OSK 362/10 dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć również należy, że zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2008 r. I OPS 4/08 postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę składa się z dwóch etapów. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy. Następnie wniosek jest rozpoznawany przez organ, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. W tym pierwszym etapie działanie organu ma charakter administracyjnoprawny, bowiem organ decyduje o tym, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie jej potrzeb mieszkaniowych, z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Etap ten jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy. Drugi etap postępowania w zakresie udzielania konkretnej pomocy mieszkaniowej, związany jest natomiast z podjęciem czynności cywilnoprawnych, zmierzających do zawarcia umowy najmu. Przyznanie lokalu socjalnego następuje więc w formie czynności prawnej właściwej prawu cywilnemu, a nie w formie władczego aktu administracyjnego wydawanego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie organ nie posiada kompetencji do władczego rozstrzygnięcia aktem administracyjnym o przydzieleniu skarżącemu lokalu mieszkalnego, to skarga na bezczynność prowadzenia przez ten organ postępowania jest niedopuszczalna, gdyż sprawa, w której została wniesiona, nie podlegała kognicji sądów administracyjnych. Wobec powyższego sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.