I OSK 2393/21

SENTENCJA Sygn. akt I OSK 2393/21 P O S T A N O W I E N I E Dnia 7 lutego 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 118/21 w sprawie ze skargi K.D. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 10 listopada 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 118/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie ze skargi K.D. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę: 1. odrzucił skargę, 2. zwrócił skarżącej kwotę 100 złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Sąd I instancji wskazał, że K.D. (dalej skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego, pismem z 1 września 2021 r. (data stempla pocztowego) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] (dalej Wojewoda lub organ) w sprawie wydania decyzji ustalającej odszkodowanie w związku z wywłaszczeniem nieruchomości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że [...] czerwca 2021 r. organ wydał decyzję, ustalającą wysokość odszkodowania tytułem wywłaszczenia nieruchomości, od której skarżąca złożyła odwołanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu opisano podejmowane czynności i wskazano, że decyzją z [...] czerwca 2021 r. organ ustalił odszkodowanie za nieruchomość, a zatem podjął rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie. Pismem z 14 października 2021 r. skarżąca uzupełniła skargę. Sąd I instancji stwierdził, że skarga podlega odrzuceniu. Bezczynność organu administracji zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub przepisach szczególnych, ani w terminie wyznaczonym zgodnie z art. 36 § 1 kpa (art. 37 § 1 pkt 1 kpa), zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 kpa). Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, że organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 kpa. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. W niniejszej sprawie skarżąca wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę już po wydaniu przez organ decyzji z [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę. Dnia 22 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę o sygn. II OPS 5/19 (cbosa), w której orzekł, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa. Choć przywołana uchwała NSA dotyczy bezczynności, to jednak z uwagi na procesowe powiązanie stanu bezczynności z przewlekłym prowadzeniem postępowania uzasadnione jest zastosowanie zawartego w uchwale poglądu także do oceny skargi na przewlekłość postępowania, wniesionej już po wydaniu decyzji czy postanowienia (postanowienia WSA: w Warszawie z 29.9.2021 r. IV SAB/Wa 734/21; 29.3.2021 r. IV SAB/Wa 430/21; w Opolu z 23.2.2021 r. II SAB/Op 72/20; w Lublinie z 10.2.2021 r. III SAB/Lu 22/20; cbosa). Podobne stanowisko prezentowane jest w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym akcentuje się, że teza wskazanej wyżej uchwały niewątpliwie stanowi wskazówkę w zakresie koniecznego podejścia do obejmowania merytoryczną, sądowoadministracyjną kontrolą także spraw na przewlekłość postępowań administracyjnych, inicjowanych po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ. Tożsamy jest bowiem cel skargi na bezczynność i skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, czyli doprowadzenie do zwalczenia pasywności organu administracji w zakresie prowadzonego postępowania i nadania sprawie należytego biegu. Skoro w momencie wniesienia skargi nie występuje zarzucany stan bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ postępowanie zostało uprzednio zakończone, to skarga wniesiona w takiej sytuacji nie może realizować celu zwalczania pasywności organu (postanowienia NSA z: 8.12.2020 r. II OSK 1363/20; 17.11.2020 r. II OSK 3123/19; 29.9.2020 r. II OSK 26/20, cbosa). Sąd I instancji, podzielając powyższe poglądy, stwierdził, że przedmiotowa skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę, jako wniesiona przez skarżącą już po wydaniu przez organ stosownej decyzji, jest niedopuszczalna. Chociaż w niniejszej sprawie decyzja nie była ostateczna, należy przyjąć, że w momencie wydania decyzji przez Wojewodę, działającego jako organ I instancji, ustał stan bezczynności tego organu. Tak samo nie ma podstaw, by obecnie oceniać stan przewlekłości postępowania przed wydaniem wskazanej decyzji organu. Wniesienie odwołania od decyzji organu powoduje przeniesienie kompetencji do jego rozpoznania na organ wyższego stopnia, co wyklucza organ I instancji na tym etapie od działania w sprawie, bo dysponentem postępowania staje się organ odwoławczy, a sprawa wraz aktami zostaje mu przekazana. Z przyczyn prawnych, w tym czasie, organ I instancji nie mógł dokonywać żadnych czynności w sprawie. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn (niż wymienione w pkt 1- 5a) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W myśl art. 58 § 3 ppsa, sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ppsa, odrzucił skargę jako niedopuszczalną. O zwrocie wpisu orzeczono w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 ppsa (k. 37-40 akt II SAB/Gd 118/21). Skargę kasacyjną wniosła K.D., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, która w całości zaskarżyła postanowienie z 10 listopada 2021 r., zarzucając naruszenie: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez przyjęcie, że wydanie decyzji w sprawie przez organ nie pozwala na merytoryczne rozpoznanie złożonej przez stronę skargi na bezczynność ze względu na przyjęcie przez Sąd, że rolą skargi na bezczynność jest dyscyplinowanie organu i dążenie do wydania rozstrzygnięcia i zakończenia postępowania, podczas gdy w ten sposób strona zostaje pozbawiona możliwości obrony swoich podstawowych praw i wolności w postaci prawa do sądu oraz prawa do naprawienia szkody, jaką poniosła na skutek niezgodnego z prawem działania organu władzy publicznej; b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez przyjęcie, że skarga do sądu administracyjnego może zostać wniesiona wyłącznie przed zakończeniem postępowania administracyjnego i wydaniem decyzji w sprawie, a w konsekwencji takich ustaleń Sądu, strona zostaje pozbawiona prawa do wynagrodzenia szkody, jaka została jej wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej oraz możliwości dochodzenia na drodze sądowej obrony naruszonych wolności lub praw; c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 4171 § 3 kc w zw. z "art. 149 § 1 i § ppsa przez przyjęcie przez Sąd, że wydanie aktu (decyzji), tj. załatwienie sprawy po okresie bezczynności lub przewlekłości, uniemożliwia zastosowanie środków zwalczania bezczynności i przewlekłości organów w prowadzonych postępowaniach przez możliwość orzekania o charakterze tych stanów, że miały miejsce z rażącym, bądź z nierażącym naruszeniem prawa i wymierzenia organom grzywien z tego tytułu, a tym samym w konsekwencji przyjęcie przez Sąd za prawidłowe pozbawienia strony możliwości uzyskania tzw. prejudykatu w dochodzeniu odszkodowania od Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez niewydanie orzeczenia; II. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 37 kpa przez uznanie, że rolą ponaglenia i skargi na bezczynność jest zdyscyplinowanie organu i szybkie wydanie rozstrzygnięcia oraz zakończenie postępowania, podczas gdy art. 37 kpa (tj. art. 52 § 1 ppsa) wskazuje na kolejność podejmowania czynności przez stronę w postaci wyczerpania środka zaskarżenia, a następnie wniesienia skargi; b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 53 § 2b ppsa przez przyjęcie, że wniesienie skargi na bezczynność przez organ administracji publicznej po zakończeniu prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi przez Sąd, podczas gdy skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu; c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 ppsa przez przyjęcie, że cel środka prawnego w postaci wniesienia przez stronę ponaglenia jest taki sam w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz przez przyjęcie, że stronie przysługuje możliwość złożenia ponaglenia i oczekiwania na jego rozstrzygnięcie albo możliwość złożenia ponaglenia i od razu po nim złożenia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego (bez oczekiwania na rozstrzygnięcie ponaglenia) oraz że są to dwa równoległe środki przysługujące stronie do obrony jej praw, podczas gdy zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 ppsa Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu interpretacji albo do dokonania czynności; d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 ppsa przez przyjęcie, że cel środka prawnego w postaci wniesienia przez stronę ponaglenia jest taki sam w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz przez przyjęcie, że stronie przysługuje możliwość złożenia ponaglenia i oczekiwania na jego rozstrzygnięcie albo możliwość złożenia ponaglenia i od razu złożenia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego oraz że są to dwa równoległe środki przysługuje stronie do obrony jej praw, podczas gdy zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 ppsa Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Wniesiono o: uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA; nierozpoznawanie skargi kasacyjnej na rozprawie; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zaszły przesłanki nieważności postępowania. Nierelewantne były zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, gdyż przepisy te są przepisami wynikowymi, zdatnymi do zastosowania w przypadku skargi na decyzję lub postanowienie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego stosowania zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 860, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 ppsa). Art. 37 kpa składa się z 8 paragrafów, o różnej treści normatywnej. Skarżąca kasacyjnie w pkt II.a petitum skargi kasacyjnej nie wskazała paragrafu (punktu ani litery), którego naruszenia się dopatruje. Ze sformułowania zarzutu, a także jego uzasadnienia wynika jednak, że zarzut ów został ograniczony do art. 37 § 1 pkt 1 i 2 kpa, dlatego też w takim zakresie został rozpoznany. Z uwagi na charakter zarzutów skargi kasacyjnej, należało je rozpoznać łącznie. Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 149 § 1 w zw. z art. 53 § 2b ppsa i art. 37 § 1 pkt 1 i 2 kpa oraz w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP; pkt I.a petitum skargi kasacyjnej) i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4171 § 3 kc. W sprawie bezsporne jest, że pismem z 22 listopada 2019 r. skarżąca wniosła ponaglenie na niezałatwienie przez Wojewodę sprawy w terminie, natomiast pismem z 1 września 2021 r. złożyła do WSA w Gdańsku skargę "na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w sprawie wydania decyzji ustalającej odszkodowanie w związku z wywłaszczeniem nieruchomości". Decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2021 r.), a zatem przed wywiedzeniem skargi, Wojewoda ustalił skarżącej odszkodowanie, jednak decyzja ta nie jest ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 kpa, gdyż skarżąca wniosła od niej odwołanie (k. 2-9, 11-15, 28-34 akt II SAB/Gd 118/21). Trafnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że z uchwały II OPS 5/19 wynika, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa. Należy też zauważyć, że istotne rozważania w zakresie dopuszczalności wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania zostały zawarte w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym w składzie siedmiu sędziów, z 2 września 2020 r. II OSK 3732/18 (cbosa). WSA błędnie nie zwrócił uwagi, że sytuacja faktyczna i prawna, leżąca u podstaw uchwały II OPS 5/19 i postanowienia II OSK 3732/18, nie jest tożsama z niniejszą sprawą, gdyż postępowanie administracyjne nie zostało jeszcze zakończone, a decyzja z [...] czerwca 2021 r. nie jest decyzją ostateczną (wyrok NSA z 9.7.2021 r. I OSK 1680/19, Lex 3243928). W uchwale II OPS 5/19 zasadnie podniesiono, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Tak też jest w niniejszej sprawie, gdyż postępowanie administracyjne dalej się toczy. Bez znaczenia pozostaje, że organ I instancji wydał już decyzję, gdyż w świetle art. 53 § 2b ppsa, skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Brak jest podstaw, aby termin "w każdym czasie" ograniczać do dnia wydania nieostatecznej decyzji. Ograniczyłoby to bowiem stronie postępowania administracyjnego prawo do sądowej oceny stanu bezczynności lub przewlekłości, a w dalszej perspektywie możliwość dochodzenia ewentualnego odszkodowania na drodze cywilnej (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4171 § 3 kc). Oceniając stan bezczynności czy przewlekłości Sąd musi zbadać, czy organy załatwiły sprawę w ustawowym terminie lub prowadzą postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do jej załatwienia. Należy w tym celu spojrzeć na postępowanie administracyjne jako całość, które kończy się dopiero wydaniem decyzji ostatecznej. Zbytnią formalnością byłoby zawężenie stronie możliwości wniesienia skargi do sądu tylko w przedziale czasu, w jakim dany organ (I lub II instancji) rozpatruje akurat sprawę. Znane są przypadki, w których wielokrotnie dochodzi do uchylenia decyzji I instancji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Przyjmując pogląd Sądu I instancji, wniesienie skargi przysługiwałoby tylko w "oknach czasu", w których akurat organ I instancji znów rozpatrywałby sprawę i mogłoby zostać wadliwie ograniczone tylko do zbadania stanu bezczynności czy przewlekłości w tym przedziale czasu. Trafnie w postanowieniu NSA z 10.3.2021 r. III OSK 3844/21, Lex 3182146, przyjęto, że kierując się dyrektywami wykładni językowej, systemowej oraz funkcjonalnej, jak również uporządkowanym powiązaniem kolejnych jednostek redakcyjnych art. 37 kpa, należy dojść do wniosku, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów kpa, jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Ponaglenie jest instytucją wpisaną w przewidziany ustawą ciąg czynności procesowych mających zakotwiczenie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w określonym reżimie prawnym. Norma prawna limitującą prawo do wniesienia ponaglenia w toku postępowania administracyjnego wynika wprost z językowego odczytania art. 37 kpa. Przemawiają za nią także racje systemowe i funkcjonalne. Jako że zasadniczą funkcją analizowanego środka prawnego jest doprowadzenie do zakończenia trwającego postępowania, to koniecznym warunkiem jest złożenie ponaglenia w wyznaczonych przez ustawodawcę ramach czasowych, to znaczy wtedy, kiedy spełnia ono funkcję podstawową. Ponaglenie, a w poprzednim stanie prawnym zażalenie, by spełnić przypisane mu przez ustawodawcę funkcje musi zostać złożone w toku postępowania. Tylko wtedy stanowi ono wyczerpanie środka zaskarżenia, który przysługiwał skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Jeśli nie zostanie złożone w toku postępowania, to nie może być uznane za środek zaskarżenia przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa), który służy stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa), a w konsekwencji warunkuje dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego. Ponaglenie (zażalenie) winno być złożone w trakcie postępowania administracyjnego, a nie po jego ostatecznym zakończeniu. Skarga do sądu wywiedziona w następstwie takiego spóźnionego ponaglenia nie może podlegać merytorycznemu rozpoznaniu, bo w terminie (podczas trwania postępowania) nie został wykorzystany przysługujący stronie środek zaskarżenia w postaci ponaglenia. W niniejszej sprawie decyzja z [...] czerwca 2021 r. nie jest ostateczna, a ponaglenie wpłynęło w toku postępowania przed Wojewodą, dlatego skarga wniesiona w jego następstwie winna zostać przez Sąd Wojewódzki Administracyjny merytorycznie rozpoznana. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia. Wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł zostać uwzględniony, gdyż art. 203 i 204 ppsa nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (uchwała 7 Sędziów NSA z 4.2.2008 r. I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2/23).