III SA/Gl 520/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.), Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2022 r. sprawy ze skargi R. S. na akt Komendanta Śląskiego Oddziału Straży Granicznej w R. z dnia 12 maja 2022 r. w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu za październik 2021 r. uchyla zaskarżony akt. UZASADNIENIE Zaskarżonym aktem z 12 maja 2022 r., Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w R. (dalej jako organ), odmówił R. S. (dalej jako strona, skarżący) zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości zamieszkania do miejscowości pełnienia służby za październik 2021 r., w żądanej przez stronę wysokości 194 zł. Organ podał, że w złożonym wniosku o zwrot kosztów dojazdu strona jako miejsce zamieszkania wskazała Z., ul. [...], [...] M. Najkrótsza droga pomiędzy granicą miejscowości, w której strona mieszka a granicą S., w którym pełni służbę wynosi 28,5 km. Rozpoznając wniosek strony, organ powołał w pierwszym rzędzie art. 97 ust.1 ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 1486 ze zm. – dalej również jako usg), zgodnie z którym funkcjonariuszowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusami. Natomiast miejscowość pobliska zgodnie z art. 92 ust.1 pkt. 3 usg, to miejscowość, od której granic administracyjnych najkrótsza odległość drogą publiczną do granic administracyjnych miejscowości pełnienia służby nie przekracza 30 km. Dalej organ wskazał, że Z. do 25 czerwca 2021 r. był dzielnicą M., a od tej daty, na podstawie stosownej uchwały rady gminy, jest jej jednostką pomocniczą – sołectwem. Organ pozyskał informację z gminy M., z której wynika, że Z. nie jest odrębną miejscowością, a dla osób w nim mieszkających miejscem zamieszkania jest gmina M. Zdaniem organu najkrótsza droga pomiędzy granicami M. a S. wynosi 26 km, a nie jak podaje strona 28,5 km. Cena biletu miesięcznego wynosi zaś 184 zł, a nie jak tego chce skarżący – 194 zł. Na powyższy akt organu skarżący wywiódł skargę do tutejszego Sądu zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie tj.: 1. art. 7 k.p.a. art.77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uchylanie się od wszechstronnego wyjaśnienia rzeczywistej podstawy faktycznej i prawnej wydanego aktu, 2. art. 8 k.p.a. art. 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postepowania w sposób nie budzący zaufania do organów państwa, 3. art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uchylanie się od wyjaśnienia zasadności przesłanek którymi kierował się organ w toku całego postepowania, a które w konsekwencji prowadziło do braku wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanego aktu, 4. art. 77 § 1 k.p.a. w zw, z art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie okoliczności podnoszonych przez stronę, 5. art. 80 k.p.a. poprzez uchylanie się od wszechstronnego i wnikliwego zbadania materiału dowodowego w sprawie, w szczególności w zakresie uznania, iż Z. ma status miejscowości. Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał między innymi, że rozkazem personalnym Komendanta Straży Granicznej nr [...] z dnia 20 sierpnia 2021 r został przeniesiony z dniem 1 września 2021 r. do pełnienia służby w placówce Straży Granicznej w S. Na początku października 2021 r. złożył wniosek do organu o zwrot kosztów dojazdu z miejscowości w której zamieszkuje tj. Z. do miejscowości S. Wskazał, że najkrótsza odległość drogą publiczną od granicy miejscowości zamieszkania Z. do granicy administracyjnej miejscowości pełnienia służby - S. wynosi 28,5 km. Nadto skarżący wskazał, że organowi znany jest fakt, że zamieszkuje nieprzerwanie od 2009 r w miejscowości Z. Na poparcie zasadności swego stanowiska przywołał ustawę z 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz.U. Nr 166, poz. 1612 ze zm. – dalej jako ustawa o urzędowych nazwach miejscowości), podnosząc, że Z. jest miejscowością wchodzącą w skład miasta M. Wskazał na definicję miejscowości zawartą w tej ustawie. W sporządzonym na podstawie delegacji ustawowej wykazie urzędowych miejscowości i ich części została wyodrębniona nazwa miejscowości Z. jako część miasta M. Co więcej, Z. posiada odrębny od M. kod miejscowości, tzw. teryt. Wskazał nadto, że w rozporządzeniu w sprawie utworzenia i znoszenia gmin utworzono gminę M., obejmującą miejscowości B., B., M., Z. i Z. M. zaś nadano status miasta. Skarżący podniósł, że jeżeli organ miał wątpliwości co do statusu Z., winien je rozstrzygnąć na korzyść strony. W odpowiedzi na skargę Komendant Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, iż skarżący mieszka w miejscowości M., którego Z. jest częścią. Potwierdza to uchwała nr [...] Rady Miejskiej M. z 25 czerwca 2021 r. w sprawie zniesienia jednostki pomocniczej dzielnicy Z.-Z. oraz nadania jej statutu (Dz. Urz. Województwa [...] poz. [...]) oraz informacja Kierownika Urzędu stanu Cywilnego w M. z 27 października 2021r. w której wskazał jako miejsce zamieszkania skarżącego M. Na rozprawie skarżący podtrzymał swoje stanowisko. Podniósł, że skoro w przepisach o straży granicznej nie ma definicji miejscowości to należy sięgnąć do ustawy o urzędowych nazwach miejscowości. Wskazał, że organ nie przeanalizował pisma z MSWiA z którego wynika, że Z. jest miejscowością. Pełnomocnik organu wywodził jak w odpowiedzi na skargę i wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał swoje stanowisko co do tego, że na gruncie przepisów o straży granicznej nie mają zastosowania regulacje dotyczące urzędowych nazw miejscowości. Wynika to z faktu, że ustawa o Straży Granicznej weszła w życie znacznie wcześniej, niż ustawa o urzędowych nazwach miejscowości. Co więcej, w wykazie sporządzonym na podstawie przepisów tej ustawy w S. również wyodrębniono miejscowości, co do których nikt nie ma wątpliwości, że są częścią miasta S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to kontrola zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także zgodności z przepisami prawa materialnego. Stosownie do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 – dalej jako ppsa), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. (pkt 4) w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Oznacza to, że sąd w ramach kontroli danego aktu lub czynności zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie lub przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Spór między stronami koncentruje się na wykładni pojęcia "miejscowość pobliska". Organ miejscowość utożsamia z gminą. Skarżący zaś odwołuje się do definicji miejscowości wynikającej z ustawy o urzędowych nazwach miejscowości. W sprawie ze skarg skarżącego na akty dotyczące odmowy wypłaty kosztów dojazdu za inne miesiące orzekał już tutejszy Sąd w wyroku z 15 września 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 524/22, a zawarte tam stanowisko Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Artykuł 97 ust. 1 usg stanowi, że funkcjonariuszowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusami. Miejscowość pobliska, to zgodnie z art. 92 ust. 3 usg miejscowość, od której granic administracyjnych najkrótsza odległość drogą publiczna do granic administracyjnych miejscowości pełnienia służby nie przekracza 30 km. W myśl z kolei § 1 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 września 2005 r. w sprawie warunków, trybu oraz terminów zwrotu funkcjonariuszowi Straży Granicznej kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby (Dz. U. z 2005 r., nr 197, poz. 1641 – dalej rozporządzenie w sprawie zwrotu kosztów dojazdu), funkcjonariuszowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejscowości pełnienia służby w wysokości ceny: 1) miesięcznego biletu imiennego na przejazd w klasie drugiej pociągu osobowego lub miesięcznego biletu imiennego na przejazd autobusem, o ile z miejscowości pobliskiej nie ma połączenia kolejowego, albo 2) biletów jednorazowych na przejazd środkiem publicznego transportu zbiorowego, stosownie do liczby dni pełnienia służby, do wysokości nie wyższej niż cena biletów, o których mowa w pkt 1. 2. Jeżeli funkcjonariusz dojeżdża do miejscowości, w której pełni służbę, prywatnym pojazdem mechanicznym, zwrotu kosztów dokonuje się w wysokości ceny kolejowego biletu jednorazowego na przejazd w klasie drugiej pociągu osobowego, przewidzianej dla odległości drogowej między miejscowością, w której funkcjonariusz zamieszkuje, a miejscowością, w której pełni służbę, stosownie do liczby dni pełnienia służby, do wysokości nie wyższej niż cena biletów, o których mowa w ust. 1 pkt 1. 3.Wysokość zwrotu kosztów dojazdu w przypadku funkcjonariusza, o którym mowa w ust. 2, ustala się na podstawie obowiązujących w danym województwie cen za przejazdy koleją. 5. Zwrotowi nie podlegają koszty dojazdu w granicach miejscowości, w której funkcjonariusz zamieszkuje, oraz miejscowości, w której pełni służbę. Sąd w wyroku III SA/Gl 524/22 wskazał, że art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.) wyraźnie stanowi, że gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Jednostki pomocnicze są więc wyłącznie wewnętrznymi jednostkami organizacyjnymi gminy. Ustawodawca, stanowiąc o organizacji wewnętrznej gminy (strukturze organów), umożliwia jej tworzenie jednostek pomocniczych zarówno na obszarach wiejskich (sołectwo), jak i obszarach zurbanizowanych (dzielnice, osiedla). Nic nie stoi na przeszkodzie, aby jednostki pomocnicze przybierały inne nazwy niż sołectwa, dzielnice i osiedla. Jednostki pomocnicze nie są oczywiście jednostkami samorządu terytorialnego takimi jak gmina, powiat czy województwo. Nie stanowią wspólnot samorządowych w rozumieniu normy art. 1 ust. 1 ustaw o samorządzie gminnym, powiatowym i samorządzie województwa. Nie tworzą odrębnych od gminy korporacji (zrzeszeń) mieszkańców. Nie mają odrębnej osobowości prawnej. Nie mogą zatem być odrębnym podmiotem praw majątkowych. Są wtopionymi w strukturę gminy jednostkami podziału terytorialnego. Zadania i kompetencje jakie wykonują pochodzą od gminy. Społeczności zamieszkałe na ich obszarze pozbawione są podmiotowości prywatnoprawnej. Nie oznacza to jednak, że nie można mówić o ograniczonej podmiotowości publicznoprawnej jednostek pomocniczych. Zakres tej podmiotowości określa gmina, stanowiąc o zakresie zadań i kompetencjach zdekoncentrowanych na rzecz jednostek pomocniczych, które, jeśli zostaną powołane, mają własną, ustawowo określoną organizację. Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę dodatkowo wskazuje, że w ustawie o Straży Granicznej oraz w rozporządzeniu w sprawie zwrotu kosztów nie posłużono się pojęciem gminy, lecz pojęciem miejscowości. Nie jest zatem prawidłowe utożsamienie miejscowości, w której mieszka strona z gminą. Śledząc historię Z. zauważyć należy, że w § 4 pkt 8 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z [...] r. w sprawie utworzenia, zniesienia i zmiany granic niektórych miast (Dz. U. [...]), w wojewódzkie [...] w powiecie [...] włącza się do miasta M. obszary sołectw B., B.1, Z. i Z. Następnie Z. stał się częścią miasta T., gdyż w rozporządzeniu Rady Ministrów z [...] r. w sprawie utworzenia i znoszenia gmin, ustalenia ich granic, nazw i siedzib władz w niektórych województwach oraz nadania niektórym gminom statusu miasta w § 5 pkt 1 lit. d wskazano, że w województwie [...] tworzy się gminę M. z siedzibą władz w M.; w skład gminy M. wchodzą miejscowości: B., B.1, M., Z. i Z. stanowiące część obszaru gminy o statusie miasta T. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w ustawie o samorządzie gminnym, która została opublikowana 19 marca 1990 r. na osiem miesięcy przed publikacją ustawy o Straży Granicznej. Analiza powyższych rozporządzeń prowadzi do wniosku, że w każdym z nich Z. był oznaczany jako miejscowość. Regulując kwestię zwrotu kosztów dojazdu w ustawie o Straży Granicznej ustawodawca również posłużył się pojęciem miejscowości, a nie gminy czy miasta mimo, że w dacie wejścia w życie ustawy, obowiązywała już ustawa o samorządzie gminnym wskazująca gminę jako wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium, posiadającą osobowość prawną, wykonującą zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, której samodzielność podlega ochronie sądowej. Zakładając racjonalność ustawodawcy był to zabieg świadomy. Co więcej do chwili obecnej przepisy te nie uległy modyfikacji. W art. 2 pkt 4 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych zdefiniowano miejscowość jako jednostkę osadniczą lub inny obszar zabudowany odróżniające się od innych miejscowości odrębną nazwą, a przy jednakowej nazwie - odmiennym określeniem ich rodzaju. Podobnie w obwieszczeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] r. w sprawie wykazu urzędowych nazw miejscowości i ich części - Dz.U. [...]), wykazano miejscowość Z. jako część miasta M. Rację ma organ, że przepisy ustawy o urzędowych nazwach miejscowości weszły w życie znacznie później, niż ustawa o Straży Granicznej. Zdaniem Sądu świadczy to jednak o tym, że ustawodawca konsekwentnie traktuje Z. jako miejscowość, skoro uznaje go za obszar odróżniających się od innych miejscowości. Zresztą Z. tak był traktowany już w 1972 r., co wynika z omówionych wyżej rozporządzeń dotyczących tworzenia gmin. Konsekwentnie też nadal ustawodawca odróżnia gminę od miejscowości. Nie ma zatem przesłanek do tego, by pojęcie miejscowość na gruncie ustawy o Straży Granicznej utożsamiać z gminą, a odległość pomiędzy miejscowością zamieszkania a miejscowością służby mierzyć od granic gminy, w której obrębie ta miejscowość się znajduje. Nie jest zatem prawidłowe stanowisko organu odmawiające Z. przymiotu miejscowości w rozumieniu art. 97 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej w zw. z § 1 rozporządzenia w sprawie zwrotu kosztów dojazdu. Organ dopuścił się zatem błędnej wykładni wymienionych przepisów prawa materialnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, zatem na podstawie art. 146 § 1 ppsa uchylił zaskarżony akt. Ponownie rozpoznając wniosek strony organ weźmie pod uwagę przedstawioną wyżej wykładnię przepisów regulujących zwrot kosztów dojazdu funkcjonariusza.