II SA/Gd 256/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Joanna Mierzejewska po rozpoznaniu w dniu 16 października 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J N W na uchwałę Rady Gminy z dnia 17 października 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia odrzucić skargę. UZASADNIENIE J. N.-W. wniósł Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy nr [...] z dnia 17 października 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego R. z wyłączeniem działek geodezyjnych ozn.nr: [...], domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały w zakresie § 18 ust. 28 pkt 1 – drogi wewnętrzne, oznaczenie terenów w części dotyczącej 9.KDW. Wykazując przysługujący skarżącemu interes prawy w kwestionowaniu uchwały strona wskazała, że źródłem tego interesu jest art. 140 Kodeksu cywilnego. Naruszenia tego interesu skarżący upatruje w tych uregulowaniach planu, które dopuszczają wyznaczenie drogi wewnętrznej przekraczającej granice gminy i wchodzącej w działki stanowiące własność skarżącego. Skarżący jest właścicielem działek nr [...] i [...], położonych w mieście K., obręb 07. Nieruchomości te graniczą z terenem należącym do Gminy, który jest objęty ustaleniami zaskarżonego planu. W przedmiotowej uchwale organ wyznał tereny dróg wewnętrznych, w tym drogę oznaczoną symbolem 9.KDW, która biegnie przez teren gminy i parametrami przekracza granicę wchodząc na teren miasta, tj. na działki nr [...] i [...]. Na tym terenie nie ma uchwalonego miejscowego planu, natomiast Gmina nie ma umocowania do prowadzenia polityki przestrzennej na terenie przyległej gminy, jaką jest Miasto, na odległość około 40 m. Jak wskazał skarżący, przysługujące Gminie władztwo planistyczne nie może natomiast naruszać prawa własności dotyczącego nieruchomości położonych poza jej obszarem. Zarzucił skarżący uchwale naruszenie art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), dalej jako u.p.z.p., oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, reprezentowana przez Wójta Gminy, wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Wójt wskazał, że w jej ocenie skarżący nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały. Przystępując do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy sporządziła załącznik graficzny wskazujący granice opracowania planu, a obszar ten obejmował tylko i wyłącznie teren Gminy, część obrębu geodezyjnego R.. O przystąpieniu do sporządzenia planu Wójt Gminy zawiadomi Burmistrza Miasta, który nie zakwestionował zakresu opracowania, w tym ingerencji Gminy poza jej granice administracyjne. Uchwalony plan obejmuje swym zakresem tylko i wyłącznie teren Gminy, na obszarze, który jest tożsamy z obszarem wskazanym w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Z uwagi na to, że plan zagospodarowania jest aktem prawa miejscowego oddziałuje na uczestników obrotu prawnego, ale tylko i wyłącznie na obszarze objętym działaniem organu, który ten akt wydał. Zatem kwestionowany § 18 ust. 28 pkt 1 uchwały dotyczy tylko i wyłącznie terenów położonych na obszarze administracyjnym Gminy, a przebieg drogi wewnętrznej 9.KDW nie może oddziaływać na nieruchomość znajdującą się poza obszarem objętym tym aktem prawa miejscowego. Postanowienia uchwały mogą wprowadzać ograniczenia w wykonywaniu prawa własności jedynie w odniesieniu do terenów nim objętych. Tymczasem w niniejszej sprawie nie jest sporne, że działki skarżącego zlokalizowane są na terenie Gminy Miejskiej. Skoro więc ustalenia planu nie odnoszą się do terenu Miasta i tym samym działek skarżącego, nie sposób mówić o ingerencji w prawo własności skarżącego i o naruszeniu interesu prawnego strony. Ponadto Wójt podkreślił, że przyjęcie zaskarżonej uchwały zostało poprzedzone przeprowadzeniem pełnej procedury planistycznej określonej w art. 14 – art. 20 u.p.z.p., w szczególności uchwała ta została przekazana Wojewodzie Pomorskiem w celu oceny zgodności z przepisami prawa, a organ ten nie wniósł żadnych zastrzeżeń. Odnosząc się do kwestii rysunku graficznego stanowiącego załącznik do uchwały, który zdaniem skarżącego ujawnia przejście ustaleń planu przez granicę Gminy, Wójt wyjaśnił, że oznaczenia na rysunku graficznym planu w zakresie np. granic administracyjnych i granic opracowania wykonane są w rysunku płaskim, a nie nakładane warstwicowo, tak aby zapewnić czytelność obrazu. Być może z tego skarżący wywodzi swoje wnioski o ingerencji planu w obszar Miasta, a tym samym w należące do niego działki na odcinku 40 m. Przy czym, jak wynika z dołączonego przez organ wydruku z ortofotomapy oraz ewidencji gruntów, projektowana droga 9.KDW (dz. nr 154) stanowi odzwierciedlenie istniejącego stanu zagospodarowania w terenie. Zdaniem Wójta nie sposób więc uznać, aby skarżony plan naruszał przepisy prawa, w szczególności nie zachodzą żadne z okoliczności wskazanych w art. 28 u.p.z.p., ani też nie został naruszony interes prawny skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z istoty tej kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi sprawy skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądu wojewódzkiego w niniejszej sprawie jest skarga na opisaną uchwałę Rady Gminy nr [...] z dnia 17 października 2018 r., podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018, poz. 994) dalej jako u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Podstawę prawną wniesionej przez skarżącego skargi stanowił przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., służący ochronie prawnej podmiotów przed bezprawnymi działaniami organów gminy, stanowiącymi ingerencję w sferę ich praw i wolności. Przepis ten, w brzmieniu, które znajduje zastosowanie w sprawie ze względu na datę podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. obowiązującym po dniu 1 czerwca 2017 r. stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w tym trybie, umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje w sytuacji, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Wymóg ten potwierdza także treść art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., który przewiduje, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W ocenie sądu, w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała naruszyła jego indywidualny interes prawny. Rozważając tę kwestię sąd miał na uwadze, że odmiennie niż w postępowaniu prowadzonym na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). Zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 nr 8, poz. 4). Skarżący winien bowiem udowodnić, że zaskarżony akt negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), przy czym winien on wskazać konkretny akt, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego winno mieć przy tym charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, LEX nr 81964). Z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia, rozumianego jako naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony, będziemy mieć do czynienia w sytuacji, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Wobec tego dla skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. niezbędne jest wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub nastąpiło pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa, a naruszenia te negatywnie wpływają na sytuację prawną skarżącego. Owo negatywne oddziaływania jakie może nieść za sobą plan miejscowy musi mieć charakter bezpośredni, polegający na tym, że źródła naruszenia interesu prawnego upatruje się wyłącznie w skutkach samych przepisów uchwały, oraz charakter oddziaływania pośredniego, którego źródłem jest dopuszczony przez plan sposób zagospodarowania terenu. Jeżeli przepisy planu nie wpłynęły bezpośrednio i negatywnie na możliwość wykorzystania nieruchomości wnoszącego skargę, to brak jest podstaw do uznania legitymacji strony do zaskarżenia uchwały. Każde bowiem zagospodarowanie działki sąsiedniej co do zasady może oddziaływać na działkę skarżącego, lecz taka sytuacja ma charakter jedynie potencjalny i nie wynika ze zmiany planu. Ochronę w takiej sytuacji zapewniają m.in. przepisy prawa ochrony środowiska, czy prawa budowlanego. Przewidziane w tych przepisach obowiązki inwestorów mają m.in. zabezpieczać interesy właścicieli sąsiednich działek (zob. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 726/11, dostępny CBOSA). W niniejszej sprawie nie jest sporne, że J. N.-W. jest właścicielem działek nr [...] i [...], zlokalizowanych w obrębie ewidencyjnym 07, w mieście K. Tymczasem kwestionowany plan swym zakresem obejmuje gminę K., obręb ewidencyjny R., z wyłączeniem działek geodezyjnych o numerach: [...]. W związku z tym działki należące do skarżącego nie są objęte postanowieniami planu, choć bezpośrednio graniczą z tymi terenami. Wprawdzie strona w skardze wskazuje, że rzeczony plan wkracza w granice administracyjne miasta K., czym Rada Gminy przekroczyła przysługujące jej władztwo planistyczne, lecz twierdzenia te nie znajdują odzwierciedlenia w dokumentacji planistycznej. Zarówno z załącznika nr 12 do uchwały z dnia 17 października 2018 r., stanowiącego rysunek uchwalonego planu, jak i z rysunku przedłożonego do uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu oraz wersji przedłożonej do publicznego wglądu wynika, że granicą opracowania jest granica administracyjna gminy. Granica ta przebiega wzdłuż zachodnich granic działek [...] i [...], stanowiących własność skarżącego, lecz nie przekracza ich. Wskazuje na to jednoznacznie porównanie przebiegu granic działek uwidocznionych na wydruku mapy z Systemu Informacji Przestrzennej oraz rysunku planu, a widoczne jest to w szczególności w miejscu charakterystycznego uskoku w granicy działki nr [...] i [...]. Granica planu przechodzi bowiem wzdłuż tego uskoku, nie przekraczając go, co oznacza, że ustalenia planu dotyczą działek znajdujących się przed uskokiem, a nie za nim, tj. bez działki nr [...]. Nie sposób zatem wywodzić, że postanowienia planu dotyczą także terenów działek nr [...] i [...], a tym samym gmina naruszyła przysługujące jej władztwo planistyczne wkraczając w kompetencje miasta K. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należących do niego terenów. Niemniej fakt, że działki stanowiące własność skarżącego znajdują się poza granicami opracowania planu nie oznacza, że automatycznie wykluczona jest możliwość zaskarżenia przez niego planu odnoszącego się do działek sąsiadujących z należącymi do niego nieruchomościami (por. wyroki NSA: z dnia 13 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1360/08; z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 591/09; z dnia 1 września 2009 r., sygn. akt II OSK 900/09 oraz z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1780/10, dostępne w CBOSA). Takie usytuowanie nieruchomości, w sąsiedztwie terenu objętego przedmiotowym planem, nie przesądza bowiem, że interes prawny skarżącego nie może zostać naruszony. Ta istotna dla sprawy okoliczność powinna być również przedmiotem oceny sądu. Nie można bowiem wykluczyć, że mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym zmianą, ale w jego sąsiedztwie, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela takiej nieruchomości. Wiele zależy od tego, w jakim stopniu ustalenia planu, w tym brak oczekiwanych regulacji, wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości. Zatem w skardze strona powinna była wykazać udowodnienia, że jej uprawnienia lub obowiązki zostały negatywnie zmodyfikowane przez zaskarżony akt. Zasadniczo, jak to już zostało zaznaczone, źródłem naruszenia interesu prawnego może być jedynie bezpośrednie oddziaływanie przepisu planu (zmiana przeznaczenia terenu skarżącego, wprowadzenie zakazów zagospodarowaniu). Przyjmując jednak koncepcję o dopuszczalności zaskarżenia planu przez właścicieli nieruchomości z nim sąsiadujących sąd rozważał, czy w tej sytuacji uznać można, że skarżący wykazał naruszenie swojego interesu prawnego, który nie jest tożsamy z interesem faktycznym. Rozważania te również doprowadziły do wniosku, że skarżący takiego naruszenia nie wykazał. Sąd przypomina, że niniejszą skargą strona kwestionuje postanowienie § 18 ust. 28 pkt 1 uchwały. Regulacja ta znajduje się w rozdziale 3 – Ustalenia szczegółowe dla poszczególnych terenów. W ustępie 28 § 18 zawarto ustalenia dotyczące dróg wewnętrznych, zaś kwestionowany pkt 1 wprowadza li tylko oznaczenie terenów tych dróg, w tym 9.KDW. Droga ta biegnie od gminy K. do miasta K., przekraczając granice administracyjne tych jednostek, jednakże uregulowania planu dotyczą tylko tej części drogi, która znajduje się w granicach administracyjnych gminy. Sam przepis § 18 ust. 28 pkt 1 nie formułuje żadnych nakazów i zakazów, w szczególności w stosunku do właścicieli nieruchomości położonych poza terenem objętym planem. Takich ograniczeń nie wprowadzają także pozostały zapisy ust. 28, bowiem pkt 2 ustala przeznaczenie terenu – droga wewnętrzna, pkt 3 ustala zasady zagospodarowania terenu dopuszczając lokalizację obiektów budowlanych infrastruktury technicznej, w pkt. 4 wskazano, że podziały nieruchomości dopuszcza się zgodnie z § 10 uchwały, szerokość w liniach rozgraniczających zgodnie z rysunkiem planu. Zgodnie z pkt. 5 zasady ochrony, nakazy, zakazy – nie dotyczą, a w pkt. 6 określono stawkę procentową 0%. Sąd nie ma więc wątpliwości, że cytowane ustalenia planu nie oddziałują bezpośrednio negatywnie na tereny należące do strony skarżącej. Mając to wszystko na uwadze sąd uznał, że skarżący nie zdołał wykazać, aby kwestionowana uchwała naruszała jego interes prawny jako właściciela nieruchomości sąsiedniej w stosunku do terenu objętego planem, w tym podlegającego ochronie na podstawie art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego. Wskazane zapisy planu nie powodują zakłócenia w korzystaniu z jego nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości czy stosunków miejscowych, co znajduje potwierdzenie w dokumentacji planistycznej. Skarżący sam też nie skonkretyzował, jakie są istotne ograniczenia i w czym wyraża się ograniczenie jego prawa własności, natomiast zapisy przedmiotowego planu nie wskazują na takie parametry dopuszczalnego zagospodarowania, które wprost przekładałyby się na naruszenie interesu prawnego skarżącego. Naruszenia swojego interesu prawnego upatrywał wyłącznie w twierdzeniu, że granica opracowania planu i jego ustaleń, w tym wypadku dotyczących terenu oznaczonego 9.KDW – droga wewnętrzna, przekracza granice administracyjne gminy K., na którym organ posiada władztwo planistyczne, wkraczając na obszar znajdujący się już na terenie miasta K.. Jednakże twierdzenie te są chybione, gołosłowne i nie znajdują poparcia w materiale planistycznym. Reasumując, skoro dopiero wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia można uznać za przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w niniejszej sprawie warunków tych nie spełnia, sąd nie miał podstaw do dokonania oceny legalności zaskarżonego aktu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na postawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., skargę odrzucił. O zwrocie uiszczonego wpisu w wysokości 300 zł sąd postanowił w punkcie 2 sentencji, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.