II OSK 913/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 23 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 291/17 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 291/17, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w K. na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2017 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2016 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] Spółka Akcyjna Spółka Komandytowa w S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami na kondygnacji podziemnej na działkach nr [...],[...][...],[...] i [...] obręb [...], przy ul. [...] w K. W skardze kasacyjnej, powołując się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżąca przytoczyła następujące podstawy kasacyjne. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegającym na tym, że nie zawieszono postępowania, mimo że przed SKO w [...] toczyło się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], o warunkach zabudowy. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem § 6 punkt 1 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody "[...]", polegającym na zaakceptowaniu ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu budynków mieszkalnych połączonych łącznikami wraz z infrastrukturą towarzyszącą na obszarze stanowiącym łąkę pomiędzy rezerwatem przyrody "[...]", a osiedlem mieszkaniowym, mimo że wskazany przepis umożliwia na tym terenie budowę jedynie obiektów małej architektury. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem § 4 ust. 2 punkt a i b uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w sprawie wyznaczenia [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, polegającym na zignorowaniu, iż teren, co do którego zostały wydane warunki zabudowy, znajduje się w strefie [...], gdzie ustalone są działania w zakresie czynnej ochrony ekosystemów poprzez kształtowanie i rozwój terenów zieleni, celem stworzenia ciągłości systemu przyrodniczego miasta dla poprawy warunków życia mieszkańców, wypoczynku i rekreacji, a także ochrony krajobrazu poprzez ochronę i eksponowanie walorów krajobrazowych i otwarć widokowych zarówno w ujęciu wewnętrznym, jak i zewnętrznym, których to funkcji w żadnym zakresie nie spełnia budowa osiedla mieszkaniowego z parkingiem na 57 samochodów z minimalnym terenem zielonym. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. polegającym na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i wydaniu decyzji bez dostatecznego wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy, a w szczególności brak ustalenia, czy zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] września 2017 r., opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa [...][...] września 2017 r., w sprawie granic rezerwatu [...], obejmuje zakresem rezerwatu, z wyłączeniem, bądź ograniczeniem zabudowy, obszar pod zaplanowaną budowę. We wnioskach skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Uczestnik postępowania [...] Spółka Akcyjna Spółka Komandytowa w S. na rozprawie przed NSA wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Udział w postępowaniu administracyjnym zgłosiła także [...] Spółka z o.o. Spółka Komandytowa w K., twierdząc, że nabyła uprawnienia z decyzji o pozwoleniu na budowę, której dotyczy sprawa. Na rozprawie przed NSA wskazany podmiot wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Podstawa kasacyjna, w której zarzuca się naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest niezasadna, gdyż Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, iż rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla sprawy dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w oparciu o tę decyzję o warunkach zabudowy. Jakkolwiek decyzja o warunkach zabudowy jest w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę konieczna, gdy dla terenu inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to jednak wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy nie ma bezpośredniego przełożenia na postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie tej decyzji. Wynika to z art. 159 § 1 k.p.a., w którym stanowi się, że organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Powołany przepis dowodzi, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może mieć prawne znaczenie dopiero, gdy zostanie wstrzymane wykonanie decyzji, której takie postępowanie dotyczy. Podobnego do wstrzymania wykonania decyzji skutku nie można zatem osiągać przy pomocy zawieszenia postępowania. Jest to uzasadnione przede wszystkim tym, że ostateczna decyzja korzysta z domniemania zgodności z prawem, co nie może być podważone jedynie wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Z kolei, jak wynika z powołanego art. 159 § 1 k.p.a., wstrzymanie wykonania decyzji, co do której wszczęto postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, nie jest oparte jedynie na fakcie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, ale zależy od oceny prawdopodobieństwa stwierdzenia nieważności. Podstawa kasacyjna, w której zarzuca się naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 6 punkt 1 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody "[...]" (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2005 r., nr [...], poz. [...]), nie jest zasadna, gdyż Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że powołany przepis rozporządzenia Wojewody [...] nie zawiera normy, która nakazywałaby ustalenia planu ochrony rezerwatu przenosić do decyzji o warunkach zabudowy. Za taką wykładnią przemawiają, jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 92, poz. 880 ze zm.), będące podstawą uchwalania m.in. planów ochrony rezerwatów. Zgodnie z art. 20 ust. 3 pkt 7 powołanej ustawy plan ochrony rezerwatu przyrody zawiera m.in. ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń zewnętrznych. Przepis ten nie stanowi, aby plan ochrony rezerwatu mógł zawierać ustalenia dla decyzji o warunkach zabudowy. Stąd też w powołanym w skardze kasacyjnej przepisie planu ochrony rezerwatu "[...]" stanowi się o tym, że wprowadza się ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...]. Rację ma też Sąd pierwszej instancji, gdy wskazuje, że powyższy zarzut dotyczyć powinien decyzji o warunkach zabudowy, a nie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W związku z tym podkreślić należy, że skoro powołany w skardze kasacyjnej przepis rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody "[...]" nie ma zastosowania do decyzji o warunkach zabudowy, to tym bardziej nie ma zastosowania do decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Dla decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę miałby znaczenie jedynie wtedy, gdyby na jego podstawie uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W końcu, niezależnie od argumentacji Sądu pierwszej instancji, zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej, ani też na rozprawie przed NSA, skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby wspomniana w § 6 punkt 1 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody "[...]" łąka pomiędzy rezerwatem a osiedlem mieszkaniowym była tożsama z miejscem inwestycji, której dotyczy sprawa. Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 4 ust. 2 punkt a i b uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w sprawie wyznaczenia [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2010 r., nr [...], poz. [...]) jest niezasadna, gdyż Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, iż z powołanych przepisów uchwały w sprawie wyznaczenia [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu nie wynikają zakazy zabudowy. Jest to istotne albowiem z obowiązującego w chwili podejmowania wskazanej uchwały art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220 ze zm.), wynikało, że na obszarze chronionego krajobrazu można było wprowadzić zakazy lokalizowania obiektów budowlanych jedynie w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych (art. 24 ust. 1 pkt 8) oraz w pasie szerokości 200 m od linii brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego (art. 24 ust. 1 pkt 9). Już z tego powodu z powołanych w skardze kasacyjnej przepisów uchwały w sprawie wyznaczenia [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu nie można było wyprowadzać zakazu lokalizowania obiektów budowlanych. Uzasadniając powyższą podstawę kasacyjną twierdzi się, iż inwestycja, której dotyczy sprawa, jest realizowana w strefie ochrony krajobrazu rezerwatu "[...]" określonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] i przewidującej zakaz wprowadzania nowego budownictwa. Odpowiadając na ten argument wskazać należy, na co też zwrócono już uwagę w skardze kasacyjnej, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie stanowi przepisów prawa miejscowego. Jest to wyraźnie stwierdzone w art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.). W związku z tym, stosownie do art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, studium nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa i nie może być podstawą decyzji administracyjnej. Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. jest niezasadna, gdyż sprowadza się ona do twierdzenia, iż nie wyjaśniono okoliczności związanych z zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] września 2017 r. w sprawie rezerwatu przyrody [...] (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2017 r. poz. [...]), przyznając jednocześnie, że zarządzenie to zostało wydane po wydaniu zaskarżonej decyzji. Wobec tego, że powołane zarządzenie weszło w życie 10 października 2017 r., a więc po wydaniu zaskarżonej decyzji, nie ma żadnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne kontrolują działanie administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co powoduje, że istotny dla tej kontroli jest stan prawny i faktyczny obowiązujący w chwili podjęcia przez tę administrację działania, czyli w rozpoznawanej sprawie wydania decyzji administracyjnej. Niezależnie od tego wskazać należy, że z porównania granic rezerwatu [...] określonych w powołanym zarządzeniu z wynikającym z akt administracyjnych miejscem inwestycji, której dotyczy sprawa, wynika, że inwestycja ta nie jest realizowana na terenie tego rezerwatu przyrody. Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.