I OW 153/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg krajowych i Autostrad o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Burmistrzem S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia kosztów budowy dodatkowego oświetlenia na przejściach dla pieszych na drodze [...] w miejscowości W. postanawia: wskazać Burmistrza S. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. UZASADNIENIE Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: “GDDKiA") wnioskiem z 17 czerwca 2019 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy nim a Gminą Miejską w [...] dotyczącego ponoszenia kosztów budowy dodatkowego oświetlenia na przejściach dla pieszych na drodze [...] w miejscowosci [...]. We wniosku wskazał, że pismem z 18 marca 2019 r. Gmina Miejska w [...] przekazała GDDKiA wniosek mieszkańców Gminy [...] o budowę dodatkowego oświetlenia na przejściach dla pieszych na drodze [...] w miejscowości [...]. W piśmie podano, że budowa dodatkowego oświetlenia na przejściach nie stanowi zadania własnego gminy, gdyż nie wynika z art. 18 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2018 r., poz. 755 ze zm., dalej: “prawo energetyczne"). Zdaniem Gminy to zarządca drogi na podstawie art. 19 ust. 1 i art. 20 ustawy z 21 marca 1985 r. Prawo o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., 2068 ze zm., dalej: “prawo o drogach publicznych") zobowiązany jest do budowy dodatkowego oświetlenia. Powyższe zdaniem Gminy wynika także z Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. (Dz.U. nr 43, poz. 430). GDDKiA uznał, że ww. stanowisko Gminy jest nieprawidłowe. Wyjasnił, że art. 19 ust. 1 o drogach publicznych określa jedynie kto jest zarządcą danej drogi. Natomiast art. 20 ust. 1 pkt 3 tej ustawy stanowi, iż Zarządca drogi jest inwestorem robót drogowych. W ocenie GDDKiA pozornie wydawałoby się, że ten przepis nakazuje także, przy budowie drogi budowę oświetlenia na drogach m.in. na każdej drodze krajowej. Wyjątkiem od reguły jest jednak art. 18 ust. 1 pkt. 3d Prawa energetycznego, z którego wynika, że budowa oświetlenia na drogach krajowych innych niż autostrady i drogi ekspresowe w terenie zabudowanym należy do Gminy. W ocenie GDDKiA za błędne należy uznać twierdzenia, że za oświetlenie podstawowe odpowiada Gmina, a za dodatkowe zarządca. Nie wynika to bowiem ani z ustawy o drogach publicznych, ani z Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. (rozporządzenie mówi o warunkach technicznych oświetlenia, a nie podmiocie odpowiedzialnym za jego budowę) ani też z Prawa energetycznego. Prawo energetyczne milczy o podziale na oświetlenie podstawowe i dodatkowe. Dlatego też, mając na uwadze, że dodatkowe oświetlenie miałoby powstać w terenie zabudowanym, stwierdzić należy, że to Gmina [...] jest właściwa do rozpatrzenia wniosku mieszkańców m. [...]. W odpowiedzi na powyższy wniosek Burmistrz [...] wniósł o wyznaczenie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku mieszkańców miejscowości [...], w przedmiocie "doświetlenia" przejść dla pieszych na drodze krajowej [...]. W ocenie Burmistrza [...]a wykładnię art. 20 o drogach publicznych należy traktować rozszerzająco, bowiem do zadań zarządcy jako właściciela drogi [...] w miejscowości [...] należy m.in. budowa dodatkowego oświetlenia przejść dla pieszych. Inwestycja polegająca na dodatkowym oświetleniu przejść dla pieszych nie stanowi bowiem zewnętrznego oświetlenia drogowego przy drogach i ulicach na terenie miasta [...]a oraz miejscowości położonych na obszarze Gminy [...], za którego funkcjonowanie de facto odpowiedzialna jest Gmina [...]. Budowa dodatkowego oświetlenia przejść dla pieszych na drodze krajowej [...], znajdujących się w miejscowości [...] ciąży zatem na Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad jako właścicielu tego pasa drogowego. Następnie Burmistrz wyjaśnił, iż obecnie stosowanych jest szereg rozwiązań umożliwiających oświetlenie obszaru przejścia dla pieszych, np. za pomocą opraw oświetlenia ulicznego lub doświetlenia obszaru przejścia dla pieszych za pomocą opraw o specjalnych cechach oświetleniowych. Dotychczasowe oświetlenie tych przejść zlokalizowanych na drodze [...] nie realizuje założonych funkcji oświetleniowych. Oświetlenie przejść dla pieszych powinno bowiem jednocześnie zapewniać kierowcy właściwe warunki rozpoznania sytuacji drogowej i obserwacji sylwetki pieszego, a pieszemu właściwe warunki obserwacji otoczenia, przejścia dla pieszych i zbliżających się pojazdów. Tylko budowa dodatkowego oświetlenia, stanowiącego pewnego rodzaju urządzenie służące poprawie widoczności przyczyni się do poprawy bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, zarówno pojazdów, jak i pieszych i będzie zgodne z Wytycznymi organizacji bezpieczeństwa ruchu pieszych, Wytycznymi prawidłowego oświetlenia przejść dla pieszych, określonymi przez Ministra Infrastruktury. Burmistrz [...] wskazał także, iż Rozporządzenie Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wprost wskazuje, iż zarządca drogi powinien pokryć koszty budowy urządzeń służących do jej oświetlenia, jeżeli wymagają tego względy bezpieczeństwa. Jako, że inwestycja polegająca na "doświetleniu" przejść dla pieszych, zlokalizowana jest na drodze krajowej [...], której zarządcą jak już wcześniej wspomniano jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, to właśnie podmiot ten powinien pokryć koszty budowy urządzeń służących do jej dodatkowego oświetlenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: “p.p.s.a."), sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Przez spór o właściwość w znaczeniu przewidzianym w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Na wstępie należy zaznaczyć, że w rozpoznawanej sprawie doszło do negatywnego sporu kompetencyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie organu właściwego do rozpoznania wniosku o ustalenie właściwego organu do ponoszenia budowy dodatkowego oświetlenia na przejściu dla pieszych na drodze krajowej [...] w miejscowosci [...]. Stosownie do treści art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Zarządcą dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, dla dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (art. 19 ust. 2 ww. ustawy). Wedle art. 20 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach do zarządcy drogi należy w szczególności pełnienie funkcji inwestora. Z analizy powyższych przepisów wynika, że to na Generalnym Dyrektorze Dróg Krajowych i Autostrad, jako inwestorze, ciąży obowiązek finansowania planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg krajowych. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odpowiedzialny jest zatem za finansowanie oświetlenia dróg krajowych. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy prawo energetyczne do zadań własnych gminy w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, ciepło i paliwa gazowe należy planowanie oświetlenia znajdujących się na terenie gminy dróg krajowych, innych niż autostrady i drogi ekspresowe w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068), przebiegających w granicach terenu zabudowy. Przepis art. 18 ust. 1 pkt 3 lit. d ww. ustawy stanowi, że do zadań własnych gminy w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, ciepło i paliwa gazowe należy finansowanie oświetlenia znajdujących się na terenie gminy dróg krajowych, innych niż autostrady i drogi ekspresowe w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, przebiegających w granicach terenu zabudowy. Powyższy przepis stanowi wyjątek od generalnej zasady ponoszenia przez GDDKiA nakładów pieniężnych związanych z drogą krajową w zakresie związanym z jej oświetleniem. W przypadku bowiem gdy droga krajowa - inna niż autostrada i droga ekspresowa - przebiega w granicach terenu zabudowy, planowanie i finansowanie jej oświetlenia należy do zadań własnych gminy. Zwrócić należy uwagę, że ustawa prawo energetyczne nie zawiera definicji legalnej terminu "oświetlenie". Według słownika języka polskiego termin ten oznacza "padanie światła na dany obiekt, potocznie także instalacja świetlna" (zob. B. Dunaj (red.), Słownik..., s. 703). Pojęcie oświetlenia w art. 18 ust. 1 pkt 2 prawa energetycznego może być zatem interpretowane zarówno w znaczeniu infrastrukturalnym, jak i funkcjonalnym. Oznacza zarówno projektowanie, tworzenie, funkcjonowanie, konserwację i naprawy infrastruktury w postaci instalacji świetlnej (oświetleniowej), jak i efekty funkcjonowania tej instalacji w postaci oświetlania dróg znajdujących się na terenie gminy. Podkreślenia także wymaga, że pojęcie "oświetlenie" w ww. przepisie nie wprowadziło żadnego rozróżnienia ze względu na funkcje jaką pełni. Dlatego też uznać należy, że odnosi się do każdego oświetlenia drogi, w tym także do doświetlenia przejść dla pieszych. Odnosząc się do kwestii zadań własnych gminy, o których mowa w powyższym przepisie, wskazać należy, że piśmiennictwie wskazuje się, iż Gmina nie ma obowiązku planowania oświetlenia wszystkich placów i dróg, które znajdują się na jej terenie. Cel planowania oświetlenia miejsc publicznych i dróg znajdujących się na terenie gminy powinien być interpretowany w kontekście ogólnego celu funkcjonowania samorządu gminnego - zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, o czym stanowi art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W odniesieniu do oświetlenia miejsc publicznych i dróg oprócz realizacji ogólnego postulatu (celu), jakim jest poprawa jakości życia mieszkańców gminy, wchodzą w grę także cele o charakterze bardziej szczegółowym (cele warunkujące) w postaci podniesienia poziomu bezpieczeństwa publicznego oraz bezpieczeństwa osobistego i majątkowego mieszkańców gminy. W przypadku dróg znajdujących się na terenie gminy oświetlenie drogowe powinno zapewniać użytkownikom dróg warunki do bezpiecznego i wygodnego z nich korzystania (zob. Muras Zdzisław (red.), Swora Mariusz (red.), Prawo energetyczne. Tom II. Komentarz do art. 12-72, wyd. II). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że z uwagi, iż niniejsza sprawa odnosi się do finansowania oświetlenia przejść dla pieszych drogi [...] w miejscowości [...], to gmina, na której terenie znajduje się ta miejscowość, tj. Gmina [...], zobligowana jest do ponoszenia kosztów związanych z jego budową w przypadku uznania przez nią, że takiego doświetlenia przedmiotowa droga wymaga. Obowiązek ten wynika z art. 18 ust. 1 pkt 3 lit. d ustawy prawo energetyczne. Stanowi ono zadanie własne gminy mające na celu zapewnienie użytkownikom dróg bezpiecznego oraz wygodnego z nich korzystania. Końcowo ustosunkowując się do powołanego przez Burmistrza [...] Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. stwierdzić należy, że nie mogło ono mieć wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Zawiera ono bowiem jedynie regulacje w zakresie odnoszącym się do spraw technicznych związanym m.in. z oświetleniem i w żaden sposób nie odnosi się do podmiotów odpowiedzialnych za jego budowę czy też do kwestii jego finansowania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.