I OSK 815/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr) Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 50/17 w sprawie ze skargi E.N., I.N., M.N., Z.N. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 4 listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Gminy L. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 7 września 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 50/17 oddalił skargę E. N., I. N., M. N. i Z. N. na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. nr [...] o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E. N., I. N., M. N. oraz Z. N. zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzucili mu naruszenie: 1) prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 poz. 1774 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", w związku z art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organu odwoławczego nie zastosował środka określonego w ustawie w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i nie uchylił decyzji wydanej z naruszeniem prawa materialnego, w sytuacji gdy w stanie faktycznym sprawy istniały podstawy do podjęcia decyzji zgodnie z wnioskiem skarżących tj. o zwrocie udziału w nieruchomości, gdyż nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 136 ust. 3 i art. 229 u.g.n. w związku z 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 Konstytucji RP polegające na tym, że: - Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organu odwoławczego nie zastosował środka określonego w ustawie w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i nie uchylił decyzji wydanej z naruszeniem prawa materialnego polegającym na odmowie zwrotu nieruchomości z uwagi na ustanowienie na niej prawa użytkowania wieczystego i odrębnej własności poszczególnych lokali, w sytuacji gdy powyższych czynności prawnych dokonano już po dniu wejścia w życie u.g.n.; - Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organu odwoławczego nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i nie uchylił decyzji wydanej z naruszeniem prawa materialnego, polegającym na uznaniu, że z uwagi na ustanowienie na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego oraz wyodrębnienie własności lokali na części nieruchomości, nie jest możliwy zwrot udziału w zakresie nieobjętym tymi prawami ustanowionymi na rzecz osób trzecich, tj. w części należącej do Gminy L. 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organu odwoławczego nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. i nie uchylił decyzji organu w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana w oparciu o nieprawidłowo ustalony i niepełny stan faktyczny, który doprowadził do wysnucia błędnych wniosków jakoby publiczny cel inwestycji został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm prawem przypisanych. Skarżący kasacyjnie wnieśli również o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Gmina L. w odpowiedzi na skargę kasacyjną w piśmie z [...] stycznia 2018 r. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Wojewódzki Sad Administracyjny w Lublinie prawomocnym postanowieniem z 20 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 50/17 odrzucił skargę kasacyjną I. N., M. N. i Z. N. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Ocenę naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić przypomnieniem stanu sprawy. Otóż Starosta L. decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku E. N., M. N., I. N. oraz Z. N., odmówił zwrotu udziału w 7/8 części nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej dawniej jako działka [...], w zakresie wchodzącym w areał działki ewidencyjnej nr [...] (obr. [...], ark. 7) położonej w L. przy ul. [...], będącej własnością Gminy L. i wykazanej w dokumentacji geodezyjno-prawnej przyjętej do MODGiK UM L. pod nr [...] jako działka nr [...] o pow. 0,0204 ha. Działka nr [...] stanowiąca współwłasność J. N. w udziale 7/8 części i A. S. w udziale 1/8 części została wywłaszczona decyzją Prezydenta Miasta L. z [...] lutego 1975 r. nr [...] na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na wniosek Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w L. zgodnie z lokalizacją budowy osiedla mieszkaniowego ustaloną przez organ do spraw planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach urbanistycznych Miasta L. Organ uznał, że sposób zagospodarowania nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym w dniu wywłaszczenia świadczy o zrealizowaniu celu wywłaszczenia. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania E. N., I. N. i M. N., decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości. W sprawie należy ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Powołano w niej obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, powinny podlegać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. Dlatego też obydwa zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie pozostają ze sobą w związku. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania skupiają się na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym prowadzącym do błędnych wniosków, że cel publiczny wywłaszczenia został na nieruchomości zrealizowany. Wadliwość ustaleń, zdaniem skarżącej kasacyjnie, wynika z niewłaściwie zastosowanej normy prawa materialnego. Odnosi się to w szczególności do zakresu koniecznych ustaleń dotyczących sposobu wykorzystania nieruchomości wywłaszczonej na cel wywłaszczenia w zależności od tego, jak należało rozumieć ten cel. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 272/15 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych powołanych w uzasadnieniu) zakres koniecznych w konkretnej sprawie ustaleń faktycznych zależy od okoliczności stanowiących przesłanki zaistnienia skutków prawnych. W przypadku żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przesłankę taką stanowi stan zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia, zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. Przesłanki zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia definiuje art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Rozstrzygając sprawy w zakresie zwrotu należy mieć na względzie to, że w przeszłości cel wywłaszczenia nierzadko był ujęty w sposób ogólny. Nie sposób więc stawiać takich samych wymagań odnośnie do określoności celu wywłaszczenia w odniesieniu do aktów przejęcia mienia z tamtego okresu jak w odniesieniu do tych, które były dokonywane pod rządami obowiązującej obecnie Konstytucji RP. Nie budzi przecież wątpliwości stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych na przestrzeni kilkudziesięciu lat. Jak słusznie podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1966/14 (orzeczenia.nsa.gov.pl), fakt ten winien być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej. Brak precyzji w sformułowaniu celu wywłaszczenia nie pozbawia zatem decyzji waloru aktu administracyjnego, który pozostaje w obrocie prawnym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę na to, że jakkolwiek cel wywłaszczenia należy wykładać ściśle, to jednak nie oznacza to, że trzeba czynić to wąsko, bez uwzględniania okoliczności towarzyszących planowanej inwestycji i oceny jej całokształtu. Zwłaszcza, gdy jest to inwestycja duża, wieloetapowa, a więc rozległa przedmiotowo i czasowo. Przy czym interpretacja celu winna uwzględniać ówczesne realia. Bowiem kryteria oraz standardy oceny sposobu formułowania i znaczenia celu wywłaszczenia zależne są m.in. od okresu, w jakim dochodziło do wywłaszczenia (cyt. wyrok NSA z 25 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1966/14). Analiza realizacji celu wywłaszczenia nie może pomijać kontekstu funkcjonalnego z daty jego dokonania (wyrok NSA z 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1519/14). Kwestia realizacji celu wywłaszczenia wymaga uprzedniej jego identyfikacji. W odniesieniu do tej okoliczności nie jest sporne, że celem wywłaszczenia określonym w decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] lutego 1975 r. była budowa osiedla mieszkaniowego zgodnie z lokalizacją ustaloną przez organ do spraw planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach urbanistycznych Miasta L. Niekwestionowaną okolicznością jest to, że nieruchomość w dniu wywłaszczenia była zabudowana budynkiem mieszkalnym i budynek ten po wywłaszczeniu nie został wyburzony, jak pierwotnie to planowano. Niesporne pozostają także te ustalenia, że teren dawnej działki [...] zajęty jest w przeważającej części pod budynek mieszkalny położony przy ul. [...], w pozostałej części - od południowej fasady budynku - zajęty jest pod chodnik z kostki oraz przydomową zieleń. Skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje też tego, że budynek po wywłaszczeniu został wyremontowany, zaadaptowany na budynek wielorodzinny i pełni funkcje mieszkalne. Ustalenia te znajdują ponadto potwierdzenie w materiałach dowodowych znajdujących się w aktach sprawy. Mianowicie w dacie wywłaszczenia obowiązywał Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego miasta L. "[...]", zatwierdzony uchwałą nr [...]Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] czerwca 1969 r. (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. Nr [...] z [...] października 1969 r.) z późniejszymi zmianami zatwierdzonymi uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 1972 r. Przeznaczenie działki nie podlegało zmianom. Działka ta położona była w dzielnicy [...], w rejonie II - [...]. Z rysunku i teksu przedmiotowego planu wynikało, że nieruchomość leżała w obszarze przeznaczonym do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej do intensyfikacji i przebudowy w oparciu o szczegółowy plan zagospodarowania, z możliwością lokalizacji obiektów ogólnomiejskich nie kolidujących z funkcją mieszkaniową (symbol [...]). W księdze wieczystej nr [...] znajdują się wpisy dotyczące wyodrębnienia w budynku własności lokali mieszkalnych. Podstawę założenia ksiąg wieczystych dla nieruchomości lokalowych stanowiły umowy notarialne ustanowienia i sprzedaży odrębnych lokali w domu wielomieszkaniowym wraz z udziałami w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Umowy te zawierane były dla lokalu nr [...] - w dniu [...] grudnia 2001 r., lokalu nr [...] – w dniu [...] lipca 2002 r., lokalu nr [...]- w dniu [...] lipca 2004 r., lokalu nr [...] - w dniu [...] listopada 2008 r. Sporna natomiast pozostaje ocena powyższych okoliczności, tj. czy można uznać, że świadczą one o zrealizowaniu celu wywłaszczenia, tj. budowie osiedla mieszkaniowego. Według skarżącej kasacyjnie nie można bowiem przyjąć, że zrealizowano cel wywłaszczenia, skoro budynek znajdujący się na wywłaszczonej nieruchomości miał być zlikwidowany celem wykorzystania terenu pod budownictwo mieszkaniowe, a nie został jednak wyburzony. Według organu, którego stanowisko zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji, sposób zagospodarowania nieruchomości, która jest zabudowana wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym, chodnikiem i porośnięta zielenią świadczy o realizacji celu wywłaszczenia. Z tym stanowiskiem należy zgodzić się. Rację ma również Sąd I instancji twierdząc, że bez znaczenia jest podnoszona kwestia dotycząca planowanej w dacie wywłaszczenia rozbiórki tego budynku. Istotne dla uznania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany jest to, że przedmiotowy budynek po wywłaszczeniu został wyremontowany, zaadaptowany na budynek wielorodzinny i pełni funkcje mieszkalne. Tak zrealizowany cel wywłaszczenia odpowiada założeniom Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta L. z [...] lutego 1975 r., zgodnie z którymi obszar, na którym znajdowała się przedmiotowa nieruchomość, przeznaczony był do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej do intensyfikacji i przebudowy. Oznacza to, że niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez zaaprobowanie przez Sąd I instancji błędnej oceny materiału dowodowego i co za tym idzie nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Powyższe wskazuje, że prawidłowy jest sposób rozumienia przez Sąd I instancji, zawartego w art. 137 ust. 1 u.g.n., określenia "nieruchomość zbędna na cel wywłaszczenia". Rozstrzygnięcie sprawy wywołanej wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest zaś uzależnione wyłącznie od zaistnienia lub nie przesłanek wynikających z art. 136 i art. 137 u.g.n. Istotne jest jedynie to, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wyłącznie w razie niezrealizowania celu wywłaszczenia możemy mówić o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. W analizowanej sprawie nie można było jednak mówić o zbędności spornej działki na cel wywłaszczenia, bo w rozpoznawanym przypadku, jak wyżej wspomniano, doszło do realizacji tego celu. Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. Podkreślić należy, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z: 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09, 11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11 i 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09). Poza tym zauważyć należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego w istocie odnosi się do ustaleń stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania. Wskazuje bowiem, że nieprawidłowo Sąd I instancji przyjął ustalenia faktyczne, które niewątpliwie świadczą o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadku, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być ona skuteczna tylko w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA z: 13 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 414/08, 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2887/12, LEX nr 1575609; 13 maja 2014 r. sygn. akt I GSK 482/12, LEX nr 1480810; 11 lipca 2017 r. sygn. akt II FSK 1633/15, LEX nr 2328441 i II FSK 1690/15, LEX nr 2328437). Wobec niezasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. z powodu zrealizowania celu wywłaszczenia bez znaczenia pozostają zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. i w związku z art. 229 u.g.n. Okoliczności podnoszone dodatkowo przez organy administracyjne i Sąd I instancji jako negatywna przesłanka zwrotu, a dotyczące stanu prawnego nieruchomości, tj. pozostawania jej w użytkowaniu wieczystym osób trzecich, wobec zrealizowania celu wywłaszczenia nie mogą mieć znaczenia w sprawie. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji polegającej na oddaleniu skargi, wobec tego, że nie doszło do naruszenia prawa przez nieprawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów u.g.n. do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, są zatem niezasadne. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 P.p.s.a. Uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Wniosek Gminy L. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną został oddalony, gdyż Gmina w postępowaniu sądowym występuje w charakterze uczestnika, a zwrot kosztów przysługuje wyłącznie stronie, która wniosła skargę kasacyjną (art. 203 P.p.s.a.) albo skarżącemu lub organowi (art. 204 P.p.s.a.).