II OSK 402/18

SENTENCJA Dnia 13 grudnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1236/17 w sprawie ze skargi G. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...]; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz G. L. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1236/17, oddalił skargę G. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej. Zaskarżoną decyzją Minister utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2017 r., którą odmówiono zmiany ostatecznej decyzji Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] stycznia 2005 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. w przedmiocie odmowy wydania dokumentu potwierdzającego posiadanie obywatelstwa polskiego przez G. L. (uprzednio G. H.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że pismem z dnia [...] grudnia 2016 r., G. L., syn zmarłej [...] r. G. L., wniósł o zmianę ostatecznej decyzji Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] stycznia 2005 r. w przedmiocie obywatelstwa jego matki. Organ wyjaśnił, że odmowa stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez G. L. wynikała z faktu, iż utraciła ona to obywatelstwo w związku z wyjazdem z Polski. W sprawie ustalono, że matka wnioskodawcy posiadając uprzednio obywatelstwo polskie, wraz z rodzicami wyjechała na stałe do [...]. Wcześniej, w dniu [...] r., jej rodzice wystąpili do Rady Państwa o udzielenie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego na [...] w związku z wyjazdem do [...]. Matka wnioskodawcy, po przyjeździe do [...], nabyła w dniu [...] r. obywatelstwo [...]. Zdaniem organu spełniony został wymagany warunek zmiany obywatelstwa, jakim było uzyskanie zezwolenia w tym zakresie, gdyż zostało ono wyrażone uchwałą Rady Państwa nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na stały pobyt do [...]. W związku z powyższym w ocenie organu zachodziły przesłanki utraty obywatelstwa. Minister wskazał, że syn G. L. posiada interes faktyczny do żądania zmiany decyzji ostatecznej, jednak - w opinii organu - nie jest on słuszny, ponieważ matka wnioskodawcy nie posiada obywatelstwa polskiego, albowiem utraciła je w [...] r. Zdaniem organu, wnioskodawca nie wykazał skonkretyzowanego i zasadnego interesu przemawiającego za zmianą decyzji ostatecznej. Minister stwierdził, że zmiana decyzji Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] stycznia 2005 r. wprowadziłaby do obrotu prawnego decyzję dotkniętą wadą kwalifikowaną - naruszającą w sposób rażący art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim poprzez stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego przez osobę, która to obywatelstwo utraciła - co skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem organu zmiana decyzji ostatecznej w rozpoznawanej sprawie sprzeciwiałoby się zasadzie praworządności i naruszałoby interes społeczny, albowiem matka wnioskodawcy nie posiadała obywatelstwa polskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Z obszernego uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji nie podziela poglądów prezentowanych w orzecznictwie, jakoby warunkiem uznania, iż doszło do utraty obywatelstwa polskiego przez konkretną osobę było ustalenie, że złożony przez nią wniosek o udzielenie zgody na zmianę obywatelstwa został przedłożony Radzie Państwa przed podjęciem uchwały nr [...]. Zdaniem Sądu, zezwolenie na zmianę obywatelstwa względem rodziców matki wnioskodawcy zostało skutecznie wyrażone uchwałą nr [...]. Biorąc pod uwagę, że matka wnioskodawcy utraciła obywatelstwo polskie przed datą orzekania w tym przedmiocie przez organ administracji, nie była dopuszczalna zmiana orzeczenia, w którym trafnie oceniono, że G. L. obywatelstwa tego nie posiada. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł G. L. podnosząc naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 11 ust. 1, 2 i 5 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o obywatelstwie polskim z 1951 r., jak też błędną wykładnię art. 154 § 1 k.p.a. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zaprezentowane przez Sąd I instancji poglądy na kwestie związane z art. 11 i 13 ustawy o obywatelstwie polskim z 1951 r. oraz uchwałą Rady Państwa nr [...] są odosobnione oraz stoją w sprzeczności z jednolitą i utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1531/06, wskazał, że okolicznością uzasadniającą zmianę ostatecznej decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a., a więc spełniającą przesłanki wskazane w tym przepisie, jest zmiana wykładni prawa, z czym mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta jest na uzasadnionych podstawach. W rozpoznawanej sprawie przedmiot postępowania wyznaczył wniosek G. L. z dnia [...] grudnia 2016 r., w którym domagał się on zmiany w trybie art. 154 k.p.a. ostatecznej decyzji Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] stycznia 2005 r. We wniosku tym powoływał się na słuszny interes strony, który w jego ocenie wynikał ze zmiany wykładni prawa. Wskazał również, że wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego jako syn ślubny G. L. Zdaniem skarżącego, wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwych decyzji w zakresie odmowy posiadania obywatelstwa polskiego przez G. L. umożliwi mu uregulowanie swojej sytuacji prawnej na terenie Polski, w szczególności uzyskanie polskiego paszportu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznając, że przesłanka słusznego interesu strony nie zachodzi orzekł o odmowie zmiany decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. W postępowaniu toczącym się w trybie art. 154 k.p.a. nie dokonuje się ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Jest to postępowanie nowe, w którym badane są wyłącznie przesłanki z art. 154 § 1 k.p.a. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest zweryfikowanie czy za zmianą (uchyleniem) decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie można wykluczyć, że podstawą do uruchomienia na podstawie art. 154 lub 155 k.p.a. nadzwyczajnego trybu w celu uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji będzie mogła być zmiana wykładni prawa (w tym wynikająca z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej po wydaniu ostatecznej decyzji), która poddana ocenie w świetle przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony stanie się podstawą do wzruszenia ostatecznej decyzji. W rozpoznawanej sprawie skarżący trafnie zarzuca, że zmiana wykładni przepisów prawa stanowi podstawę rozważenia możliwości zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Skarżący zasadnie wskazuje również w skardze kasacyjnej na obecnie jednolitą linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie oceny charakteru i skutków prawnych uchwały nr [...] Rady Państwa z dnia [...] r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego. Według poglądu przyjętego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2005 r., sygn. akt II OSK 965/05 (ONSAiWSA z 2006/2/67), który został przyjęty w kolejnych wyrokach NSA (np.wyrok NSA z dnia 23 marca 2006 r., II OSK 1360/05, Lex nr 198175, wyrok NSA z dnia 25 lipca 2007 r., II OSK 1267/06, Lex nr 364651), uchwała Rady Państwa mogłaby być oceniana, czy jest orzeczeniem o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa polskiego określonej osoby jedynie w sytuacji, gdyby zostało ustalone, że podanie o zezwolenie na zmianę obywatelstwa tej osoby zostało przekazane ze stosownym wnioskiem Radzie Państwa i było rozpatrywane przez Radę Państwa przed podjęciem tej uchwały. W takim tylko przypadku możliwa byłaby ocena, czy uchwała Rady Państwa stanowi zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego określonej osoby, mimo że osoba ta nie została wymieniona z imienia i nazwiska w uchwale Rady Państwa. Wynika to z faktu, że stosownie do przepisów art. 11 i 13 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim, które są podstawą oceny, czy określona osoba utraciła obywatelstwo polskie, orzekanie o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa było stosowaniem przepisów prawa w indywidualnej sprawie dotyczącej określonej osoby. Skarżący słusznie zatem zakwestionował pogląd organu i Sądu I instancji, że z samego faktu złożenia przez wnioskodawcę podania o udzielenie zezwolenia na zmianę obywatelstwa przed wydaniem uchwały Nr [...] przez Radę Państwa należy domniemywać, iż zezwolenie to zostało mu przez ten organ skutecznie udzielone. Stanowisko prezentowane przez organ i Sąd I instancji jest sprzeczne z regulacją zawartą w art. 13 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim, określającą procedurę udzielania zezwolenia na zmianę obywatelstwa przez Radę Państwa. Skoro zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy, orzeczenie Rady Państwa o utracie obywatelstwa polskiego następowało na wniosek Prezesa Rady Ministrów, to skarżący prawidłowo wskazuje, że samo zainicjowanie przez dziadków skarżącego postępowania o wydanie zezwolenia na zmianę obywatelstwa, poprzez złożenie w tym względzie stosownego podania, nie jest wystarczające do kategorycznego stwierdzenia, że skutki uchwały Nr [...] należy odnieść także wobec matki skarżącego. Stanowisko to należy podzielić, bowiem kwestii tak istotnej jak utrata obywatelstwa polskiego nie można przesądzać wyłącznie w oparciu o domniemanie faktyczne, że uchwała Rady Państwa Nr [...] wywarła skutki prawne w stosunku do matki skarżącego i jej rodziców, gdyż ich wnioski o zezwolenie na zmianę obywatelstwa zostały złożone przed podjęciem tej uchwały. Skuteczne zezwolenie na zmianę obywatelstwa mogły uzyskać wyłącznie osoby, w stosunku do których zachowana została odpowiednia procedura przewidziana w omawianym przepisie, a więc które zostały objęte wnioskiem lub wnioskami Prezesa Rady Ministrów złożonymi do Rady Państwa. Przeciwny pogląd – wyrażony w zaskarżonym wyroku - jest poglądem odosobnionym w aktualnym orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (zob. np. prawomocne wyroki WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2009 r., IV SA/Wa 1624/09; z dnia 23 października 2009 r., IV SA/Wa 1237/09), jak i sprzecznym z dotychczasową linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. powyżej powołane: wyrok NSA z dnia 27 października 2005 r., II OSK 965/05, ONSAiWSA 2006/2/67, wyrok NSA z dnia 23 marca 2006 r., II OSK 1360/05, Lex nr 198175, wyrok NSA z dnia 25 lipca 2007 r., II OSK 1267/06, Lex nr 364651). Powyższe czyni uzasadnionymi także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 11 ust. 1, 2 i 5 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 o obywatelstwie polskim oraz przez błędną wykładnię art. 154 § 1 k.p.a. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz rozpoznał skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z [...] lutego 2017 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 p.p.s.a., które obejmują zwrot opłat sądowych poniesionych przez skarżącego oraz zwrot wynagrodzenia adwokackiego według norm przepisanych.