I OSK 2081/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.), Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędzia NSA Monika Nowicka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. P. i K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 392/10 w sprawie ze skargi H. P. i K. P. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 392/10, oddalił skargę K. i H. P. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Starosta Bydgoski decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w związku z art. 73 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a, odmówił ustalenia i wypłacenia K. i H. P. odszkodowania za część nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, położonej w Ż., gm. O., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0848 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] Wojewoda Kujawsko–Pomorski stwierdził nabycie przez Województwo Kujawsko–Pomorskie z dniem 1 stycznia 1999 r. - z mocy samego prawa - własności części nieruchomości położonej w Ż., nr ewidencyjny [...]. Nieruchomość ta od dnia nabycia zaliczona została do kategorii dróg wojewódzkich. Byli właściciele przedmiotowej działki – K. i H. P. w dniu [...] kwietnia 2009 r. złożyli wniosek o ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość. Organ stwierdził, że wniosek ten został jednak złożony po terminie określonym w art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, termin ten nie może być przez organ ani wydłużony, ani skrócony, czy też zmieniony, zatem należało odmówić ustalenia odszkodowania. Od powyższej decyzji K. i H. P. wnieśli odwołanie, podnosząc, że o zajęciu należącej do nich nieruchomości dowiedzieli się dopiero w sierpniu 2007 r., w związku z czym nie mieli możliwości dotrzymania wynikającego z ustawy terminu. Zarzucili, że informacja o przejęciu własności przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa przez Skarb Państwa - Województwo Kujawsko–Pomorskie nie została im udzielona przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy, z którym prowadzone były negocjacje dotyczące wykupu przedmiotowej działki. Powyższy organ wprowadził ich natomiast w błąd, udzielając wskazówek dotyczących procedury wypłacania odszkodowania. Wojewoda Kujawsko–Pomorski decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., po rozpoznaniu odwołania K. i H. P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i z art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Bydgoskiego z dnia [...] września 2009 r. Organ odwoławczy podkreślił, że warunki i termin złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną są ściśle określone w ustawie. Termin ten jest terminem o charakterze materialnoprawnym, w związku z czym nie może być przez organ administracji modyfikowany, ani przywracany. Wojewoda wskazał, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07, termin do złożenia wniosku nie ma związku z datą wydania decyzji stwierdzającej nabycie nieruchomości, gdyż nie ma bezpośredniego związku pomiędzy postępowaniem wojewody w sprawie potwierdzenia wywłaszczenia a sprawą odszkodowawczą prowadzoną przez Starostę. Powyższa decyzja Wojewody Kujawsko–Pomorskiego stała się przedmiotem skargi K. i H. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W skardze wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zarzucili naruszenie art. 7, 8, i 9 K.p.a. oraz art. 32 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że nie mieli realnej możliwości złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania w zawitym terminie, gdyż nie wiedzieli o przysługującym im roszczeniu. Świadomości tej nie byli w stanie uzyskać nawet przy dochowaniu najwyższej staranności. Skarżący podkreślili, że organy, do których się zwracali, nie udzieliły im na ten temat stosownych informacji, a nawet wprowadziły ich w błąd niekonsekwentnym zachowaniem. Skarżący o zmianie stanu prawnego należącej do nich działki zorientowali się dopiero z przesłanego im do wiadomości wniosku Zarządu Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy z dnia [...] października 2008 r. o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie działki przez Województwo Kujawsko–Pomorskie, a która została wydana po ponad 10-ciu latach od przejścia własności nieruchomości, do tego zaś czasu brak było jakichkolwiek przesłanek świadczących o zmianie statusu prawnego przedmiotowej nieruchomości, chociaż nie została na niej, zgodnie z przeznaczeniem, wybudowana droga publiczna. W ocenie skarżących, nie mogą oni ponosić w wyniku tego faktu żadnych negatywnych konsekwencji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") oddalił skargę, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, który stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości, złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Przepis ten wprowadza generalną regułę uwłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości niestanowiących własności Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu zajętych w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne, bez wskazania ich kategorii. To z mocy ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się ich własnością. Celem tego unormowania było uregulowanie spraw własności nieruchomości przejętych pod drogi publiczne. Zastosowano więc konstrukcję wywłaszczenia z mocy prawa, uzasadnioną potrzebą generalnego i jednolitego uporządkowania kwestii własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne w różnym okresie i w zróżnicowanych stanach faktycznych. Sąd uznał, że wbrew twierdzeniom skarżących, nie ma powszechnego obowiązku informowania o treści obowiązujących przepisów prawnych. Z akt innych spraw jakie się przed nim toczyły wynika, że dziesiątki osób złożyły wnioski o wypłatę odszkodowania i to również osoby, które nie dysponowały decyzją Wojewody o nabyciu z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę. Sąd podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie, że nie jest możliwe przyznanie odszkodowania osobie, która złożyła wymagany wniosek po dniu 31 grudnia 2005 r., albowiem wygaśnięcie roszczenia jest definitywne i nieodwracalne. Bez znaczenia jest akcentowany wielokrotnie w skardze brak świadomości i wiedzy osoby ubiegającej się o odszkodowanie o terminie dochodzenia tego odszkodowania. Nie ma powszechnego obowiązku informowania obywateli, jak to kilkakrotnie sugerują skarżący, o ewentualnych przysługujących im roszczeniach. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K. i H. P. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazali na: I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności zaś na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: "P.u.s.a.") w związku z art. 7, 8 i 9 K.p.a. przez ich niezastosowanie i w konsekwencji wydanie orzeczenia z naruszeniem zasady uwzględnienia słusznego interesu strony jako obywatela, zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, a także przez niedopełnienie obowiązku poinformowania skarżących przez stosowne organy o przysługującym im uprawnieniu do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania za nieruchomość przejętą ex lege przez Województwo Kujawsko–Pomorskie; II. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 32 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP przez naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa oraz zasady ochrony prawnej własności. W konkluzji skargi kasacyjnej wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 P.u.s.a. oraz w związku z art. 7, 8 i 9 K.p.a., należy przede wszystkim ogólnie podkreślić, że aczkolwiek naruszenie przepisów postępowania może mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego, to niemniej jednak stanowi skuteczną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. A zatem pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu ma zachodzić związek przyczynowy. Powołanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie określonych przepisów prawa procesowego nie może więc przynieść oczekiwanego przez skarżących efektu, ponieważ nie wykazali w ramach tej podstawy kasacyjnej, aby w ogóle doszło do naruszenia przed organami administracji przepisów postępowania administracyjnego: art. 7, 8 ,9 K.p.a. i że w konsekwencji zachodziła w związku z tym konieczność uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie naruszył też art. 1 § 2 P.u.s.a., przepisu ustrojowego a nie procesowego, jak błędnie wskazano w skardze kasacyjnej, bowiem rozpoznał sprawę, dokonując kontroli przebiegu postępowania administracyjnego i nie stwierdził uchybień, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Miał przy tym na względzie także przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Zakwestionowany przez skarżących stan prawny, wbrew ich zarzutom, jednoznacznie wskazuje, że wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie zostało przez ustawodawcę uzależnione od uprzedniego wydania decyzji przez właściwego wojewodę o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (art. 73 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną). Złożenie w terminie określonym przez art. 73 ust. 4 powołanej wyżej ustawy wniosku było wystarczającą czynnością, aby uzyskać prawo do odszkodowania. Ograniczenie terminem zawitym możliwości zgłoszenia wniosku o wypłatę odszkodowania zostało przez Trybunał Konstytucyjny uznane za zgodne z Konstytucją (wyrok z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02). W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny między innymi stwierdził, że uprawnione podmioty (wywłaszczeni) miały możliwość dochodzenia swoich praw, czego jednak w odpowiednim czasie nie uczyniły, a zgodnie z aprobowaną w demokratycznym państwie prawnym rzymską zasadą: Ius civile vigilantibus scriptum est - prawo cywilne wymaga dbałości zainteresowanego o swoje prawa. Na znaczenie tej zasady Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę w uzasadnieniu wyroku w sprawie SK 9/98. Natomiast w wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji. Podkreślić należy, że kryterium czasowe ograniczające możliwość zgłoszenia wniosków o odszkodowanie było jednakowe dla wszystkich właścicieli wywłaszczonych nieruchomości, a zatem odpowiadało wymaganiom związanym z realizacją zasady równości i było poza tym racjonalne – art. 32 ust. 1 Konstytucji. Powyższa zasada łączy się z normą stanowiącą, że własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej – art. 64 ust. 2 Konstytucji. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wskazuje, że istotą tej zasady jest zakaz różnicowania ochrony praw majątkowych ze względu na charakter podmiotu danego prawa (zob. wyrok z dnia 25 lutego 1999 r., sygn. akt K 23/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 25; wyrok z dnia 28 października 2003 r., sygn. akt P 3/03, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 82). Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie naruszając zarazem, wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej, wskazanych wyżej zasad konstytucyjnych. Wywłaszczenie na podstawie art. 73 powołanej ustawy objęło właścicieli, którym faktycznie na przestrzeni kilkudziesięciu lat odebrano własność nieruchomości, jednakże we wskazanym przepisie przewidziano dla byłych właścicieli skuteczny mechanizm dochodzenia wypłaty odszkodowania. Dlatego też zaniechanie ze strony skarżących złożenia w terminie wniosku o przyznanie odszkodowania, tłumaczone niewiedzą - bez względu na jej przyczyny - nie może skutkować przyjęciem, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 32 ust. 1 i art. 64 Konstytucji. W tym stanie rzeczy, skoro wskazane w skardze kasacyjnej podstawy kasacyjne nie znajdują usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.