I OSK 832/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 88/21 w sprawie ze skargi H.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz H.L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE I OSK 832/21 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 25 lutego 2021r. sygn. akt II SA/Ol 88/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia i ocena prawna: Wnioskiem z [...] czerwca 2020 r. H.L. (dalej jako: "skarżąca") zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Jednocześnie skarżąca oświadczyła, że z dniem przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do zasiłku dla opiekuna. Decyzją z [...] lipca 2020 r. Burmistrz [...] odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Na skutek wniesionego odwołania, decyzją z [...] listopada 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło co do istoty w ten sposób, że: 1/ przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 listopada 2020 r. z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką; 2/ odmówiło skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką za okres od 1 czerwca 2020 r. do 31 października 2020 r. W ocenie Kolegium przeszkodą do przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego, ale tylko za okres od 1 czerwca 2020 r. do 31 października 2020 r. był fakt uprawnienia do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ta negatywna przesłanka istniała od momentu złożenia wniosku do 31 października 2020 r., tj. do momentu kiedy to uprawnienie wygasło. Pełnomocnik skarżącej w piśmie z [...] listopada 2020 r. wyjaśnił, iż nie złożyła ona wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego na kolejny okres zasiłkowy. Skarżąca, reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w części, w jakiej nie przyznano wnioskowanego świadczenia za okres od 1 czerwca 2020 r. do 31 października 2020r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że w rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy kwestii przysługiwania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożyła wniosek o przyznanie tego świadczenia, tj. od 1 czerwca 2020 r. W ocenie Sądu I instancji Kolegium prawidłowo poinformowało pełnomocnika skarżącej, pismem z [...] października 2020 r., że dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja o przyznaniu stronie specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie można orzec o przyznaniu prawa do wnioskowanego świadczenia. Wyjaśniono, że jest to jedyna przeszkoda do uwzględnienia wniosku. W związku z tym nie można było przyznać skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku, bowiem do 31 października 2020 r. zachodziła negatywna przesłanka do uwzględnienia wniosku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020, poz. 111 ze zm.) Wbrew przekonaniu skarżącej, w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie złożyła ona skutecznie wniosku o uchylenie decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż uchylenie decyzji warunkowała przyznaniem najpierw świadczenia pielęgnacyjnego, którego organ I instancji jej odmówił. Wraz z odmową wniosek skarżącej stawał się bezprzedmiotowy, gdyż organ II instancji nie był właściwy do rozpatrzenia tego wniosku. Na marginesie Sąd zaznaczył, że skarżąca w swym warunkowym wniosku rezygnowała z prawa, którego nie posiadała, bowiem po otrzymaniu świadczenia pielęgnacyjnego gotowa była do rezygnacji nie ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, a z zasiłku dla opiekuna. Sąd I instancji wskazał, że w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, skarżącej nie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne na okres, na który miała już przyznane wcześniejszą decyzją ostateczną prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego. W myśl tego unormowania nie można w tym samym czasie korzystać z prawa do obu wymienionych świadczeń. Art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń zgodnie z wyborem. Unormowania te mają zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, wymagającym stałej lub długotrwałej opieki. Tym samym nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym skarżąca posiadała jednocześnie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określonego wcześniejszą decyzją, która nie została wzruszona za ten okres. Dopiero uchylenie, zmiana lub wygaśnięcie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy na dany okres pozwala na przyznanie w miejsce poprzednio przyznanego świadczenia – nowo wybranego na ten sam cel. W nadesłanym oświadczeniu z [...] listopada 2020 r. skarżąca podała, że nie składała wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego na nowy okres zasiłkowy, co umożliwiło organowi przyznanie jej z datą zakończenia pobierania jednego świadczenia, świadczenia wnioskowanego obecnie. Sąd I instancji wyjaśnił również, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się", tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, rezygnacja nie może sprowadzać się tylko do deklaracji, ale jej wyrazem musi być ustanie dotychczasowego prawa poprzez uchylenie, zmianę lub wygaśnięcie wcześniejszej decyzji. Okres na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu przysługiwania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia (por. wyroki WSA w Olsztynie z 21 stycznia 2020 r, sygn. akt II SA/Ol 995/19, z 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 67/20). Taką interpretację art. 24 ust. 2 potwierdza też uzasadnienie wyroku z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20 (publ. w CBOSA), w którym NSA rozpatrując zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury wyjaśnił, że "zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H.L. Zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię dokonaną z pominięciem prawnie uzasadnionych celów ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz zasad konstytucyjnych, polegającą na przyjęciu, że okoliczność pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie od dnia 01.06.2020 r. do dnia 31.10.2020 r., stanowi przesłankę negatywną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co skutkowało błędnym uznaniem, że sam fakt przyznania i pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego ma decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; 2. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonaną z pominięciem normy prawnej określonej w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także z pominięciem z reguł [pic]wynikających z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych" co w konsekwencji doprowadziło do: a. przyjęcia, że w sytuacji skarżącej w okresie od dnia 01.06.2020 r. do dnia 31.10.2020 r. nie nastąpił zbieg prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego implikujący prawo wyboru jednego ze świadczeń i, w ocenie Sądu I instancji, przesądziło o braku prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego, b. błędnego wniosku, że nie jest możliwe przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w zaskarżonym okresie na wniosek złożony w trakcie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego pomimo wyraźnego oświadczenia o rezygnacji ze tego świadczenia, c. braku rozważenia możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od dnia 01.06.2020 r. do dnia 31.10.2020 r. w wysokości świadczenia odpowiadającego różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a wysokością specjalnego zasiłku opiekuńczego, d. załatwienia sprawy w sposób sprzeczny ze słusznym interesem skarżącej. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w zakresie pkt 1.2 oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz[pic] skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Pismem z 3 listopada 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] poinformowało Sąd, że w dniu [...] października 2021 r. Burmistrz [...] wydał decyzję uchylającą z dniem [...] października 2021 r. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. w sprawie przyznania H.L. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką J.K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej skarżąca podniosła wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego zatem stan faktyczny sprawy należało uznać za ustalony i bezsporny. Wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie zaś do art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: (...) 2) świadczenia pielęgnacyjnego lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Przepis ten umożliwia uprawnionemu dokonanie wyboru przysługującego mu świadczenia. Wobec powyższego należy uznać, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych , oraz od treści art. 24 ust. 2 ustawy, wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej zasadami wynikającymi z kilku przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych należy rozstrzygnąć zgodnie z regułą proporcjonalności, wypełnioną na etapie wykonania decyzji o przyznaniu uprawnienia do korzystniejszego świadczenia. W niniejszej sprawie, H.L., która decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. miała ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, dokonała wyboru świadczenia, albowiem w związku ze złożonym wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z dnia [...] czerwca 2020 r. złożyła pisemne oświadczenie, że z dniem przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Akta sprawy zawierają oświadczenie strony w tej kwestii z dnia [...] czerwca 2020 r. (k- [...] akt adm.). Wobec powyższego należy stwierdzić, że złożone do akt sprawy oświadczenie strony w sposób niewątpliwy wykazało jej wolę, co do rezygnacji z przysługującego jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Niezależnie od warunkowego charakteru oświadczenia o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego ("z dniem przyznania mi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego"), wybór co do rodzaju świadczenia jest oczywisty. Z treści pism i oświadczenia strony jednoznacznie wynika, że chce ona uzyskać świadczenie pielęgnacyjne, nie chce jednak utracić ciągłości otrzymywania świadczenia. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo wyboru świadczenia. Poza tym, sprzeczna z koncepcją racjonalnego prawodawcy byłaby akceptacja sytuacji, w której osoba sprawująca opiekę nad osobą niepełnosprawną wnioskująca o przyznanie drugiego ze świadczeń, musiałaby najpierw zrzec się świadczenia uprzednio przyznanego, by następnie oczekiwać w niepewności na wydanie decyzji przyznającej świadczenie korzystniejsze, bez pewności jego uzyskania, pozostając bez środków do życia. Aby zatem wybór ustawowo zagwarantowany stronie, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, mógł zostać skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wobec tego, sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) specjalny zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie strona deklarowała rezygnację ze specjalnego zasiłku opiekuńczego "z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego", co jest równoznaczne z warunkową zgodą na uchylenie decyzji odnoszących się do pierwszego z wymienionych świadczeń, w grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. W orzecznictwie wskazuje się, że to ostatnie rozwiązanie zasadza się na przyjęciu, że kwestia przedmiotowego wyboru, a tym samym i rezygnacji z zasiłku opiekuńczego, stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość odpowiedniego załatwienia rezygnacji z zasiłku opiekuńczego w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1676/18.). Zatem, to po stronie organu leży podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do dwóch różnych świadczeń (zbieg uprawnień) nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z tych świadczeń. W sytuacji bowiem zbiegu uprawnień oraz dokonania przez osobę uprawnioną wyboru korzystniejszego finansowo świadczenia, celem działań organu powinno być wyeliminowanie z obiegu prawnego rozstrzygnięcia przyznającego na ten sam okres innego świadczenia, a następnie przyznanie świadczenia wybranego przez stronę z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zgodnie ze złożonym wnioskiem z uwzględnieniem daty złożenia żądania. Tym samym, dokonany przez uprawnioną wybór świadczenia dla niej korzystniejszego powinien odnosić swój skutek na osi czasu zgodnie z ogólną regułą z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych W myśl tego przepisu, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Z informacji organu wynika, że po wydaniu wyroku sądu I instancji, w czasie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, Burmistrz Miasta [...] wszczął w stosunku do decyzji kontrolowanej przez Sąd postępowanie nadzwyczajne i w oparciu o art. 155 K.p.a. uchylił z dniem [...] listopada 2021 r. tę decyzję. Stosownie do art. 56 w związku z art. 54 § 3 P.p.s.a. dwutorowość postępowania sądowego i administracyjnego w stosunku do tej samej decyzji jest niedopuszczalna. Z uwagi na brak informacji czy decyzja ta stała się ostateczna i czy nadal funkcjonuje w obrocie prawnym konieczne stało się ponowne rozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., uznając za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na zmianę stanu prawnego sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd ten oceni zasadność wniesionej w sprawie skargi z uwzględnieniem wyżej dokonanej wykładni przepisów prawa, których zarzut naruszenia okazał się zasadny. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.