II SA/Kr 552/22

SENTENCJA Dnia 12 lipca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. D. na postanowienie Wojewody [...] znak: [...] z dnia 21 marca 2022 roku w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, skargę oddala. UZASADNIENIE Skarżący J. D. złożył skargę na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 21 marca 2022 roku, znak: WS-VI.7534.3.27.2022.MK utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Limanowskiego z dnia 2 lutego 2022 roku, znak: GN.6821.4.2022 odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], położonej w obr. 3 m. L.. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy. Pismem z 13 grudnia 2021 r. skarżący przesłał do Wojewody Małopolskiego korespondencję, jaką skierował do Starosty Limanowskiego 30 listopada 2021 r. (data wpływu do organu instancji), w której domagał się zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Z przesłanej korespondencji wynikał ponadto, że pismem z 6 grudnia 2021 r. Starosta Limanowski poinformował skarżącego, że jego zarzuty w sprawie dokonanej zmiany w ewidencji gruntów i budynków były szczegółowo rozpatrywane w postępowaniu skargowym przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, a zatem wątpliwości z tym związane należy kierować do tego organu. Pismem z 26 stycznia 2022 r. Wojewoda Małopolski przekazał korespondencję otrzymaną od skarżącego Staroście Limanowskiego, do kompetencji którego należą sprawy zwrotu nieruchomości położonych na terenie powiatu Limanowskiego. Postanowieniem z 2 lutego 2022 r. znak: [...], działając w oparciu o przepis art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 735 ze zm.) – dalej jako "k.p.a.", wydanym na skutek rozpatrzenia wniosku pana J. D., Starosta Limanowski odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], położonej w obr. 3 m. L.. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż pismem z 13 grudnia 2021 r., przekazanym Staroście Limanowskiemu przy piśmie Wojewody Małopolskiego z 26 stycznia 2022 r., skarżący wystąpił o zwrot ww. nieruchomości, która jak wynika z rejestrów prowadzonych przez Starostę Limanowskiego stanowi własność wnioskodawcy, która nigdy nie była przedmiotem wywłaszczenia. W związku z powyższym, mając na uwadze okoliczność, iż zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 1899 ze zm.) – dalej jako "u.g.n.", roszczenie o zwrot dotyczy wyłącznie wywłaszczonych nieruchomości, organ I instancji uznał, że brak orzeczenia stwierdzającego wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości oraz fakt, że zgodnie z posiadaną dokumentacją stanowi ona własność wnioskodawcy, stanowią o oczywistym braku podstaw do wszczęcia postępowania zwrotowego, co zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. uzasadniało odmowę wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], położonej w obr. 3 m. L.. Zażalenie na ww. postanowienie Starosty Limanowskiego złożył skarżący, nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 21 marca 2022 roku utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wojewoda odnosząc się do podniesionych zarzutów oraz dokonując oceny wniosku skarżącego przez pryzmat prowadzonego przez organ I instancji rejestru gruntów oraz obowiązujących przepisów prawa stwierdził, że nieruchomość wskazana w piśmie wnioskodawcy pozostaje jego własnością i nie była przedmiotem decyzji wywłaszczeniowej, co wyklucza możliwość wszczęcia postępowania o zwrot nieruchomości, uregulowanego w art. 136 i następne u.g.n. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Powyższy przepis przewiduje możliwość wydania orzeczenia o zwrocie nieruchomości, w stosunku do której wydano decyzję o wywłaszczeniu, względnie przejętych lub nabytych w sposób określony w art. 136 ust. 3 i 4, art. 142a oraz art. 216 u.g.n. Przepis art. 136 ust. 4 u.g.n. stanowi, że instytucję zwrotu stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zawartej stosownie do postanowień art. 113 ust. 3 u.g.n., a więc części nieruchomości od początku zbędnej na cel wywłaszczenia, której przejęcie nastąpiło na wniosek poprzedniego właściciela z uwagi na fakt, iż wskutek wywłaszczenia innej części tej nieruchomości nie nadawała się ona do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele. Zgodnie zaś z art. 142a u.g.n., zwrotowi może co do zasady podlegać nieruchomość lub jej część, której własność przeszła na Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy zawartej na skutek rokowań poprzedzających wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w trybie 114 ust. 1 u.g.n. Natomiast przepisy art. 216 ust. 1 i 2 ww. ustawy rozszerzają zakres stosowania instytucji zwrotu na nieruchomości nabyte lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów i aktów prawnych oraz na rzecz podmiotów określonych taksatywnie w tym przepisie. Mianowicie, przepis art. 216 ust. 1 u.g.n. stanowi, iż przepisy o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 138, z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. poz. 216, z 1972 r. poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. poz. 159, z 1972 r. poz. 193 oraz z 1974 r. poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. Zgodnie z art. 61 a k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na ww. postanowienie służy zażalenie. Należy zauważyć, iż art. 61 a § 1 k.p.a. został dodany przez art. 1 pkt. 11 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2011 r. Nr 6 poz. 18). Wprowadzenie ww. regulacji w założeniu miało uprościć rozstrzyganie w sytuacji jednoznacznego braku podstaw do przystąpienia do prowadzenia (podjęcia toku postępowania administracyjnego . Organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, z wyłączeniem wszakże przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału 1 działu II kodeksu - w tych bowiem przypadkach organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel. Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el., 2012). Przesłanką wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania może być nie tylko brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie (przesłanka podmiotowa), ale także wynikać to może z innych przyczyn. Najczęściej będą to względy przedmiotowe np. brak istnienia przedmiotu, którego dotyczy wniosek. Jednak okoliczność zaistnienia przeszkody przedmiotowej musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie. Jeżeli_bowiem konieczne jest przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego, które w efekcie może doprowadzić do wniosku, iż zachodzi przeszkoda przedmiotowa w dalszym prowadzeniu postępowania, to w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego będzie bezprzedmiotowe i w tym zakresie winna zostać wydana decyzja administracyjna (o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego - art. 105 § 1). Nie można z przeszkodą przedmiotową, uzasadniającą wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 61a § 1, utożsamiać takiej sytuacji, gdy organ zawiadamia wnoszącego podanie, że właściwym w sprawie nie jest ten organ, lecz sprawa należy do właściwości sądu powszechnego lub też brak jest możliwości ustalenia organu właściwego na podstawie danych zawartych w podaniu, co w konsekwencji powoduje zwrot podania podmiotowi je wnoszącemu. Zwrot podania jest przy tym zupełnie inną instytucją procesową niż odmowa wszczęcia postępowania. Przeszkoda przedmiotowa zaistnieje natomiast wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie nadaje się do załatwienia w formie prawno-administracyjnej np. z uwagi na brak jakiegokolwiek unormowania prawnego do skierowania takiego żądania zarówno w drodze administracyjnej, jak i sądowej (przed sądem cywilnym) (por. A. Plucińska-Filipowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX/el., 2011). W orzecznictwie wskazuje się przy tym, iż "przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przykładowo chodzi o sytuację, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo zapadło rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak (...) podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym" (wyrok WSA w Warszawie z 28 czerwca 2016 r., VIII SA/Wa 755/16), względnie o sytuację, "gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej" (wyrok WSA w Gliwicach z 31 maja 2017 r., IV SA/G1 785/15). Oczywiste przeszkody we wszczęciu postępowania to takie, "których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ w każdym, najbardziej skomplikowanym przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z k.p.a., lub też - odwrotnie - dowodziłoby braku logiki w działaniu organu, który prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające w oparciu o art. 7 i 77 § 1 k.p.a., dokonując następnie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej obywatela i jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61 a § 1 k.p.a." (wyrok WSA w Krakowie z 13 czerwca 2017r., sygn. II SA/Kr 376/17). Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż skoro nieruchomość wskazana przez Pana J. D. stanowi niezmiennie jego własność, to nie może podlegać zwrotowi w omówionym trybie, a tym samym wszczynanie w stosunku do niej postępowania w tym przedmiocie byłoby pozbawione podstaw. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wskazał, że część działki nr [...] o powierzchni 0,0008 ha została zabrana mu w związku z wywłaszczeniem pod punkt zrzutu ścieków, natomiast pozostała część tej działki została zabrana mu poprzez ogrodzenie jej w ten sposób, że nie ma on do niej dostępu. Skarżący wskazał przy tym, że część działki nr [...] o powierzchni 0,0008 ha została mu zabrana na skutek wadliwych pomiarów geodezyjnych w terenie. Ponadto wskazał, że żąda zwrotu zabranej mu działki nr [...], która została wywłaszczona pod oczyszczalnię ścieków. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej też jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1) p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności, wobec tego, że skarżący w uzasadnieniu skargi domaga się zwrotu dwóch działek, to jest działki nr [...] oraz działki nr [...], należy wskazać, że w przedmiocie odmowy zwrotu działki nr [...] o powierzchni 0,0122 ha orzekł Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 17 września 2021 roku, znak: WS-VI.7534.3.136.2021.BP. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest natomiast postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 21 marca 2022 roku, znak: WS-VI.7534.3.27.2022.MK odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], położonej w obr. 3 m. L.. Dlatego też kwestia wywłaszczenia działki nr [...] nie jest objęta przedmiotem niniejszej sprawy i nie jest objęta niniejszym orzeczeniem. Odnosząc się do skargi, należy wskazać, że zaskarżone postanowienie Wojewody Małopolskiego jest prawidłowe. W istocie jak wynika z akt sprawy, skarżący, który domaga się zwrotu działki nr [...] obr. 3 Limanowa, jest właścicielem tej działki. Dla przedmiotowej nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta nr [...], której akta prowadzi Sąd Rejonowy w Limanowej. Skarżący uzyskał własność wskazanej nieruchomości na podstawie aktu własności ziemi nr [...] i nigdy nie utracił własności tej nieruchomości (por. k. 17 i 19 a.a. organu I instancji oraz k. 12 a.a. organu II instancji). Powyższe wyklucza możliwość wszczęcia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w trybie art. 136 i następne u.g.n. W myśl zapisów art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Nie można natomiast domagać się zwrotu nieruchomości, która – jak ma to miejsce na gruncie niniejszej sprawy – nie została wywłaszczona. Dlatego też zasadnie organy stosownie do art. 61a § 1 K.p.a. odmówiły wszczęcia postępowania. Do odmowy wszczęcia postępowania, na podstawie tego przepisu powinno dojść wtedy, gdy organ administracji publicznej nie dopatrzy się w podaniu cech żądania, które powinien rozpoznać i załatwić przez wydanie decyzji administracyjnej. Na gruncie przedmiotowej sprawy wniosek dotyczył zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, przy czym w oparciu o ewidencję gruntów organy trafnie ustaliły, że nieruchomość której zwrotu domaga się skarżący nie została nigdy wywłaszczona. Jak wskazano natomiast powyżej w przedmiocie zwrotu nieruchomości można orzekać jedynie w odniesieniu do nieruchomości, które stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, co oznacza, że wcześniej musiało już dojść do wywłaszczenia nieruchomości. Skoro zatem nieruchomość skarżącego nie została nigdy wywłaszczona, to w świetle art. 61a § 1 K.p.a. zasadne było odmówienie wszczęcia postępowania. Ze względu na powyższe skarga, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.