II FSK 1419/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Kmieciak, Sędziowie NSA Stefan Babiarz (sprawozdawca), Włodzimierz Kubiak, Protokolant Barbara Mróz, po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej A. K. spółki z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2007 r. sygn. akt III SA/Wa 14/07 w sprawie ze skargi R. T. K. A. spółki z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty we wpłatach na rzecz Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od A. spółki z o.o. z siedzibą w Warszawie [uprzednio A. K. sp. z o.o. z siedzibą w K. - następcy prawnego R. T. K. A. spółki z o.o. z siedzibą w K.] na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 1.800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 14/07, oddalił skargę R. T. K. A. sp. z o. o. w K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 października 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty we wpłacie na rzecz Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej. 1. Wnioskiem z dnia 9 maja 2006 r. skarżąca na podstawie art. 75 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm., dalej: ord. pod.) oraz art. 19 ust. 5 i ust. 9 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o kinematografii (Dz. U. Nr 132, poz. 1111, dalej: ustawa o kinematografii), zwróciła się do Dyrektora PISF o stwierdzenie nadpłaty całości wpłaty dokonanej na rzecz Państwowego Instytutu Sztuki Filmowej (dalej: PISF) w wysokości 47.958,47 zł. Skarżąca zarzuciła w nim niezgodność przepisów normujących kwestię wpłat na PISF, określonych w ustawie o kinematografii z prawem wspólnotowym, w szczególności z przepisem art. 6 ust. 1 i 3 Dyrektywy nr 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (Dz. Urz. WE L 108 z 24 kwietnia 2002 r.; dalej: Dyrektywa o zezwoleniach) oraz naruszenie przepisów art. 2, art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). Zdaniem skarżącej sfera wpłat na PISF regulowana jest przepisami Dyrektywy o zezwoleniach w szczególności art. 6 ust. 1 tejże Dyrektywy w zw. z pkt 20 jej preambuły. Dodatkowo w załączniku do Dyrektywy nie została przewidziana możliwość nakładania na operatorów kablowych, działających jako przedsiębiorcy telekomunikacyjni, opłat związanych ze wspieraniem produkcji filmowej w ramach działalności PISF. 2. W dniu 25 maja 2006 r. Dyrektor PISF podjął rozstrzygnięcie zatytułowane "Stanowisko Dyrektora Instytutu", w którym stwierdził, że wpłaty dokonywane przez skarżącą miały charakter obowiązkowy, a powołane przez skarżącą przepisy ustawy o kinematografii są zgodne zarówno z Konstytucją, jak i prawem wspólnotowym. 3. W wyniku wniesionego odwołania skarżąca uznając, że rozstrzygnięcie jest w istocie decyzją administracyjną, zarzuciła mu naruszenie: art. 104 § 1 i 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, dalej: k.p.a.), art. 6 ust. 1 i 3 Dyrektywy o zezwoleniach oraz art. 2, art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i wniosła o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uwzględnienie w całości wniosku o stwierdzenie nadpłaty w zakresie wpłaty na rzecz PISF. 4. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznając zarzuty Skarżącej co do naruszenia prawa procesowego, w szczególności co do formy rozstrzygnięcia, decyzją z 28 lipca 2006 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. 5. Decyzją z dnia 17 sierpnia 2006 r. Dyrektor PISF odmówił stwierdzenia wnioskowanej nadpłaty, stwierdzając jej prawidłową wysokość. 6. W odwołaniu skarżąca zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. oraz powtórzyła uprzednio podnoszone zarzuty naruszenia art. 2, art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 i 3 Dyrektywy o zezwoleniach. 7. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z 27 października 2006 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że dokonane wpłaty stanowią daniny publiczne w rozumieniu art. 217 Konstytucji RP, a obowiązek ich wnoszona na rzecz PISF wynikał z przepisów prawa i nie były one nakładane jako obowiązek towarzyszący zezwoleniu ogólnemu. Stąd przedmiotowa opłata nie mogła być analizowana z punktu widzenia art. 6 Dyrektywy o zezwoleniach. Sprawa zgodności z prawem wspólnotowym art. 19 ustawy o kinematografii, była przedmiotem badania Komisji Europejskiej w procesie notyfikacyjnym programu dofinansowania przez PISF przedsięwzięć z zakresu kinematografii (pomoc państwa Nr N 505/2005 Polska). 8. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której przywołała argumentację zawartą we wcześniejszych pismach i zarzuciła jej naruszenie art. 6 ust. 1 i ust. 3 Dyrektywy o zezwoleniach w związku z załącznikiem do tej Dyrektywy oraz naruszenie przepisu art. 2, art. 20, art. 22 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu podniosła, że zgodnie z zasadą bezpośredniego obowiązywania prawa wspólnotowego przepisy dyrektyw stanowią jedno ze źródeł prawa dla wszystkich, których dotyczą, a ich skuteczność dotyczy także każdego sądu, co potwierdzał, zdaniem strony, w sowim orzecznictwie ETS. Wpłata na rzecz PISF jest bezzasadna, gdyż nie jest dopuszczalna na gruncie pkt 20 preambuły oraz art. 6 ust. 1 Dyrektywy o zezwoleniach. Ponadto ustawa o kinematografii jako wprowadzająca pomoc publiczną nie uzyskała notyfikacji Komisji Europejskiej. 9. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. 10. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę, Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Dyrektora PISF, nie naruszają prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a także przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny w wpływ na wynik sprawy, a także nie zawierają wad dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub skutkujących obowiązkiem stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji. Sąd nie mógł przychylić się do wniosku skarżącej o zmianę decyzji i orzeczenie zgodnie z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty ze względu na brak kompetencji w tym przedmiocie. Ponadto wskazał na analogiczne spory rozstrzygane przez WSA w Warszawie w podobnych sprawach, w których oddalono skargi, a które poglądy Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił. 11. W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa wspólnotowego Sąd zważył, że obowiązek wnoszenia opłat na rzecz PISF wynikający z art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii, nie jest objęty zakresem regulacji Dyrektywy o zezwoleniach i w związku z tym nie może być analizowany w jej kontekście art. 6, a zawarte w tym przepisie wymogi odnoszą się do ogólnego zezwolenia na udostępnianie sieci i świadczenie usług w zakresie łączności elektronicznej. Ustanowiony w art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii obowiązek ponoszenia określonej daniny publicznej w postaci wpłat na rzecz PISF w żaden sposób nie można było zaklasyfikować jako obowiązku, czy też wymogu objętego ogólnym zezwoleniem. Inne były również kryteria doboru podmiotów obciążonych tym obowiązkiem, nie było to bowiem świadczenie usług w zakresie łączności elektronicznej. Wśród wskazanych w art. 19 tej ustawy podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłat znajdują się zarówno przedsiębiorcy świadczący takie usługi i w związku z tym podlegający przepisom Dyrektywy o zezwoleniach, jak też przedsiębiorcy nieświadczący takich usług. Sam fakt podlegania przepisom Dyrektywy o zezwoleniach w zakresie zasad udzielania zezwolenia ogólnego nie oznaczał jednak, że przedsiębiorcy udostępniający sieć lub świadczący usługi łączności elektronicznej nie byli zobowiązani do ponoszenia, ustanowionych przez Państwa Członkowskie w ramach ich suwerennych uprawnień, obciążeń fiskalnych (danin publicznych). 12. Za nietrafiony uznano także zarzut naruszenia przez organy orzekające art. 88 ust. 3 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską z dnia 25 marca 1957 r. (tekst jedn. Dz. Urz. C z 1992 r. Nr 224, poz. 1, dalej: TWE) określający nakaz informowania Komisji Europejskiej o planach przyznania pomocy publicznej. Komisja Europejska uznała bowiem program pomocy publicznej za zgodny z TWE. 13. Za bezzasadne zostały również uznane zarzuty naruszenia uregulowań Konstytucji RP. Dokonując ich analizy, Sąd przytoczył uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 października 2006 r., sygn. akt K 12/06 (OTK-A 2006/9/120), w którym orzekł, że obowiązek dokonywania wpłat na rzecz PISF jest niewątpliwie daniną publiczną, chociaż wpłata ta nie mieści się ani w definicji podatku, ani opłaty, ani niepodatkowego dochodu budżetu i można ją określić jako szczególnego rodzaju daninę publiczna o charakterze celowym. Dodatkowo w odniesienie do zarzutu naruszenia zasad bezpieczeństwa prawnego i ochrony praw nabytych, Sąd podniósł, że skarżąca jako podmiot prowadzący na własne ryzyko działalność gospodarczą musi liczyć się możliwością zmiany przepisów normujących warunki prowadzenia tej działalności, także w kierunku dla niej niekorzystnym, a ustawodawca może nowelizować prawo, także na niekorzyść obywateli, jeżeli odbywa się to w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok TK z 19 listopada 1996 r., sygn. K 7/95; OTK ZU Nr 6/1996, s. 418). 14. W konsekwencji przedstawionej oceny prawnej, WSA uznał, że brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów ord. pod. dotyczących nadpłaty. 15. Od powyższego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego: art. 6 ust. 1 i 3 Dyrektywy o zezwoleniach w zw. z załącznikiem do tej Dyrektywy oraz naruszenie przepisów art. 2, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 84 Konstytucji RP. W związku z powyższym wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz o zasądzenie jej na rzecz kosztów postępowania za wszystkie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Dodatkowo skarżąca złożyła wniosek o przedstawienie pytania prejudycjalnego do ETS w przedmiocie wykładni art. 6 ust. 1 Dyrektywy o zezwoleniach w zw. z załącznikiem tej Dyrektywy o treści- "czy w świetle powołanego przepisu Dyrektywy o zezwoleniach Państwo Członkowskie uprawnione jest do nałożenia na operatora kablowego daniny pochodzącej z przychodu uzyskanego z tytułu przychodów pochodzących z opłat za dostęp do remitowanych programów telewizyjnych oraz świadczeń usług remisji na rzecz państwowej osoby prawnej w celu finansowania krajowej kinematografii". 16. W uzasadnieniu zwrócono uwagę na fakt, że przepisy krajowe sprzeczne z prawem wspólnotowym nie mogą być stosowane, a do takiej konstatacji prowadzi dokonana przez skarżącą analiza postanowień Dyrektywy o zezwoleniach. Podobnie obowiązek dokonywania wpłat na rzecz PISF narusza szereg zasad konstytucyjnych wymienionych w zarzutach skargi kasacyjnej. 17. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o odrzucenie skargi wniesionej przez podmiot niebędący stroną w sprawie, to jest A. K. sp. z o. o., a w przypadku nieuwzględnienia wniosku- oddalenie skargi w całości, w tym o oddalenie wniosku o przedstawienie pytania prejudycjalnego do ETS a także zasądzenie kosztów postępowania. 18. Pismem z dnia 18 listopada 2008 r., nadesłanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 25 listopada 2008 r. pełnomocnik strony skarżącej poinformował, że w dniu 1 września 2008 r. nastąpiło połączenie A. K. sp. z o. o. poprzez przeniesienie całego majątku A. K. na A. sp. z o. o. w związku z czym spółka A. wstąpiła z mocy prawa we wszystkie prawa i obowiązki A. K. Do pisma dołączona została uwierzytelniona przez pełnomocnika kserokopia odpisu postanowienia sądu rejestrowego i aktualny odpis z KRS. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, przeto podlega oddaleniu. 19. Analiza jej treści dowodzi, że konstrukcji skargi kasacyjnej niedostosowano do wymagań określonych przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), jak też do charakteru właściwego w postępowaniu sądowoadministarcyjnym środka kontroli instancyjnej (odwoławczego). Przekonuje o tym chociażby sam fakt złożenia wniosku o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania, nieznanego postępowaniu sądowoadministarcyjnemu. 20. W skardze kasacyjnej ograniczono się do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego bez wskazania, której z formuł naruszenia tego prawa określonych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. uchybienia te odpowiadają. Już tylko ta okoliczność nakazuje uznać podniesione zarzuty za niedostatecznie powiązane z ustawowo zakreślonymi podstawami kasacyjnymi, a tym samym za nieusprawiedliwione w rozumieniu art. 184 p.p.s.a. Niezależnie od tego, trzeba podkreślić, że powołując się na naruszenie przepisów art. 6 ust. 1 i 3 Dyrektywy nr 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej w związku z Załącznikiem do Dyrektywy o zezwoleniach, zaniechano wyjaśnienia, jak owo uchybienie przełożyło się na sposób wykładni i zastosowania odpowiednich przepisów zwykłego ustawodawstwa. W skardze kasacyjnej poprzestano jedynie na postawieniu zarzutów naruszenia stosownych przepisów konstytucyjnych, także w sposób odbiegający od wymagań narzuconych przepisami p.p.s.a. - art. 174 w zw. z art. 176 p.p.s.a. 21. W odniesieniu do wniosku o przestawienie pytania prejudycjalnego Europejskiemu Trybunałowi Sprawiedliwości w trybie art. 234 TWE dotyczącego wykładni art. 6 ust. 1 Dyrektywy o zezwoleniach, należy podnieść, że nie znajduje on uzasadnienia w związku z uwagami poczynionymi w pkt 19 i 20 niniejszego uzasadnienia. 22. W tym stanie rzeczy na mocy art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej ustawy.