II OSK 1377/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. NSA Teresa Kobylecka (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 16 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1108/03 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 26 marca 2008r., sygn. akt II SA/Kr 1108/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2003r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2003r. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej z dnia [...] kwietnia 2000r., udzielającej K. K. i Z. K. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego nr [...] w stronę północną do granicy działki, przebudowę dachu nad istniejącym budynkiem ze stropodachu na dach dwuspadowy oraz przebudowę przyłącza wodno-kanalizacyjnego, zlokalizowanego na działce nr 359/1, obr. 49 przy ul. [...] w Krakowie. W przedmiotowej sprawie Sąd wskazał, że kontroli podlegała decyzja wydana w toku postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbudowę, wznowionego postanowieniem Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2001r. na wniosek J. G., który jako podstawę wznowienia wskazał okoliczność, że dowody (a konkretnie projekt rozbudowy), w oparciu o które ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe (art. 145 § pkt 1 kpa) oraz że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 kpa). Sąd podkreślił, że okoliczności oraz dowody wskazane przez stronę jako podstawy wznowienia postępowania podlegają ocenie organu prowadzącego postępowanie w oparciu o zasadę określoną w art. 80 kpa, czyli biorąc pod uwagę całokształt materiału dowodowego, wobec czego organ obowiązany był do oceny wiarygodności dowodów zgłaszanych przez stronę domagającą się wznowienia postępowania. Odnośnie podstawy wznowienia postępowania zakończonego decyzją opartą na fałszywych dowodach warunkiem niezbędnym dla wznowienia postępowania w razie zaistnienia tej przesłanki jest uprzednie stwierdzenie fałszywości danego dowodu przez sąd lub inny uprawniony do tego organ lub też oczywistość zaistnienia fałszerstwa. Zdaniem Sądu wyniki przeprowadzonego w ramach postępowania wznowieniowego postępowania dowodowego wskazują, że nie jest zasadne twierdzenie skarżącego o fałszywości dokumentów, na których opierał się organ wydający pozwolenie na rozbudowę. Samo stwierdzenie wadliwości projektu, nawet gdyby taka sytuacja zaistniała nie jest równoznaczne z jego fałszywością. Dlatego Sąd uznał, że organy prowadzące postępowanie wznowieniowe prawidłowo przyjęły, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Jeżeli chodzi o przesłankę wznowieniową w postaci wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności lub dowodów, art. 145 § 1pkt 5 kpa wyraźnie stanowi, że te okoliczności lub dowody powinny być "istniejące w dniu wydania decyzji" oraz "nieznane organowi, który wydał decyzję". W przedmiotowej sprawie jako nowa okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania traktowana jest różnica wysokości rozbudowanego budynku na rysunkach przedstawiających elewację budynku oraz przekrój budynku. Zdaniem Sądu istotnie taka różnica zachodzi, jednakże z akt sprawy jednoznacznie wynika, że okoliczność ta była znana organowi wydającemu pozwolenie na rozbudowę. Zatem nie jest to okoliczność, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, stanowiąca podstawę do wznowienia postępowania. Taka rozbieżność, zdaniem Sądu stanowi wadę, jaką dotknięte jest postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, jednakże nie jest to podstawa do wznowienia postępowania. Katalog przyczyn uzasadniających wznowienie postępowania zawarty w kodeksie postępowania administracyjnego ma charakter zamknięty i wyczerpujący. Skoro rozbieżności w treści projektu, dotyczące wysokości rozbudowywanego budynku były znane organowi wydającemu decyzję o pozwoleniu na budowę, który miał możliwość i obowiązek zapoznania się z projektem budowlanym, nie mogą one skutkować wznowieniem postępowania, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Sąd uznał, że organy prowadzące postępowanie wznowieniowe prawidłowo przyjęły, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka ujawnienia się nowych istotnych dla sprawy okoliczności lub dowodów nieznanych organowi, który wydał decyzję objętą wnioskiem o wznowienie postępowania. Odnośnie zarzutu podniesionego przez skarżącego, że doszło do zmiany przeznaczenia przedmiotowego budynku z mieszkalnego na usługowy, Sąd podkreślił, że kwestia ta nie jest przedmiotem niniejszego postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Kontrola dopuszczalności zmiany przeznaczenia budynku, podobnie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego jest dokonywana w odrębnych postępowaniach administracyjnych i należy do właściwości organów nadzoru budowlanego. Sąd uznał więc, że skoro organy administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania co od przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy stwierdziły brak podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a kpa, to zasadnie odmówiły uchylenia dotychczasowej decyzji, zgodnie z art. 151 § 1 kpa. Zatem skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. ulegała oddaleniu. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w której zarzucając "naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – przez jego bezzasadne zastosowanie oraz art. 145 w/w ustawy – przez jego niezastosowanie" wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd I instancji przy rozpoznaniu sprawy pominął zarówno treść sentencji uprzednio wydanego wyroku WSA z dnia 14 września 2006r. sygn. II SA/Kr 835/03, na mocy którego uchylono decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lutego 2003r. o umorzeniu postępowania oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także nie uwzględnił ustaleń zawartych w uzasadnieniu tego wyroku, przez co uniemożliwił przeprowadzenie wnikliwego i wszechstronnego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie istnienia wskazanych przez skarżącego, a zawartych w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 i 5 podstaw do wznowienia postępowania. Zdaniem skarżącego powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczności, co do których skarżący zobowiązany był do przedstawienia dowodów faktycznie takich dowodów nie wymagały, co wynika z treści przepisu art. 77 § 4 kpa. WSA wprawdzie ustala, że wadliwość dokumentu nie przesądza o jego fałszywości, ale z tego nie wynika, że ta cecha wadliwości może być wynikiem fałszywości, czego Sąd nie miał możliwości wykluczyć. Skarżący twierdzi, że trudno przyjąć, że różnica wysokości budynków była znana organowi w trakcie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro jednak Sąd przyjął, że różnica wysokości rozbudowanego budynku przedstawionego na rysunku elewacji budynku i jego przekroju była znana organowi wydającemu pozwolenie na budowę, to w takim razie nieuwzględnienie skargi i pośrednio utrzymanie w mocy takiej wadliwej decyzji administracyjnej stanowi naruszenie nie tylko obowiązujących przepisów prawa, ale także zasad państwa prawa. W piśmie z dnia 14 września 2009r. pełnomocnik skarżącego wskazał na wyniki postępowania dowodowego przeprowadzonego w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2006r. sygn. akt II SA/Kr 835/03, uchylającym decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2003r. o umorzeniu postępowania oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, podnosząc że materiał ten ma znaczenie w sprawie niniejszej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie Sądu podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego - przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej zgłoszono jedynie zarzut naruszenia przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, wskazując art. 151 p.p.s.a. (przez jego bezzasadne zastosowanie) oraz art. 145 p.p.s.a. (przez jego niezastosowanie). Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Zauważyć na wstępie należy, że autor skargi kasacyjnej przepisy prawa procesowego odniósł do podstaw kasacji, o jakich mowa przy zarzucie naruszenia prawa materialnego (błędna wykładnia, niewłaściwe zastosowanie). Powołany przepis art. 145 p.p.s.a., dotyczący przypadków kiedy Sąd I instancji badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej uwzględnia skargę zawiera dwa paragrafy, przy czym § 1 ma trzy punkty, a pkt 1 trzy podpunkty: § 1. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. § 2. W sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepisy § 1 stosuje się z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie. Ani z treści zarzutu, ani z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, który konkretnie przepis, z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej został naruszony i jaki miało to istotny wpływ na wynik sprawy, a to uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zarzutów skargi kasacyjnej w tym zakresie. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a przez jego "bezzasadne zastosowanie". Sąd I instancji wskazał przyczyny, dla których uznał, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem materialnym i nie narusza przepisów postępowania. W skardze kasacyjnej, poza powołaniem się na materiał dowody w sprawie II SA/Kr 835/03 nie podważono stanowiska Sądu I instancji. Podnieść należy jednak, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do rozpatrywania w związku z wniesioną skargą okoliczności, które powstały po wydaniu zaskarżonej decyzji, gdyż Sąd nie rozstrzyga sprawy in meritum. Dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem jej rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Kontroli takiej można dokonać wyłącznie na podstawie stanu faktycznego ustalonego w czasie wydawania kontrolowanego aktu lub dokonywania czynności. Wyrok w sprawie, o której mowa w skardze kasacyjnej zapadł dnia 14 września 2006r. (sygn. II SA/Kr 835/03), a zaskarżona decyzja Wojewody Małopolskiego - dnia 8 kwietnia 2003r. Z treści skargi kasacyjnej wynika ponadto, że obok niniejszego wznowionego postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego toczy się postępowanie administracyjne w sprawie istotnych odstępstw od decyzji o pozwoleniu na rozbudowę tegoż budynku, którego dotyczy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 września 2006r., uchylający decyzje umarzające to postępowanie. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji badanie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego jest dokonywane w odrębnym postępowaniu administracyjnym i należy do właściwości organów nadzoru budowlanego. Przy rozstrzyganiu tych spraw brane są pod uwagę inne podstawy. Katalog przyczyn uzasadniających wznowienie postępowania zawarty w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 145 i art. 145a) ma charakter zamknięty i wyczerpujący. Skoro rozbieżności w treści projektu, dotyczące wysokości rozbudowywanego budynku były znane organowi wydającemu decyzję o pozwoleniu na budowę, który miał możliwość i obowiązek zapoznania się z projektem budowlanym, nie mogą one skutkować wznowieniem postępowania, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Sąd I instancji słusznie uznał, że organy prowadzące postępowanie wznowieniowe prawidłowo przyjęły, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka ujawnienia się nowych istotnych dla sprawy okoliczności lub dowodów nieznanych organowi, który wydał decyzję objętą wnioskiem o wznowienie postępowania (art. 145 § 1pkt 1 kpa), jak również brak przesłanki, że dowody (a konkretnie projekt rozbudowy), w oparciu o które ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe (art. 145 § pkt 1 kpa). W świetle powyższego z powodu braku usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) oddalił skargę kasacyjną.