II OSK 2464/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 428/20 w sprawie ze skargi Gminy Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 428/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi Gminy Z. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga Gminy Z. podlegała uwzględnieniu, jednakże z innych przyczyn niż te, które zostały w niej podniesione. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) dalej w skrócie u.s.g., rozstrzygnięcie nadzorcze zawierające orzeczenie o nieważności uchwały w całości lub w części organ nadzorczy wydaje w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 ww. ustawy. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane przez Wojewodę Podkarpackiego po terminie określonym art. 91 ust. 1 u.s.g., a więc z naruszeniem ww. przepisów. Uchwała Rady Gminy w Z. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] r. została doręczona Wojewodzie Podkarpackiemu [...] stycznia 2020 r., a więc 30-dniowy termin upłynął w sobotę [...] lutego 2020 r. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało zaś wydane w poniedziałek [...] lutego 2020 r. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił prezentowany w nich pogląd, że do obliczania terminu z art. 91 ust. 1 u.s.g. nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Termin ten jest terminem o charakterze ustawowym, który nie może być wydłużony przez organ administracji publicznej. Jest terminem prekluzyjnym. Nie podlega on przywróceniu, nie może zostać zmieniony ani przerwany przez czynność organu nadzoru albo czynność organu gminy. Podkreślono, że art. 57 K.p.a. reguluje sposób obliczania i warunki zachowania terminu procesowego przez stronę postępowania. Nie ma zastosowania do obliczania ww. terminu dotyczącego realizacji kompetencji nadzorczej, która po upływie ustawowego terminu wygasa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Podkarpacki, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." przejawiające się w nieuzasadnionym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że strona skarżąca kasacyjnie wydając rozstrzygnięcie nadzorcze w poniedziałek 10 lutego 2020 r. naruszyła art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 u.s.g. i Sąd bezzasadnie przyjął, że do sposobu liczenia tego terminu nie ma zastosowania art. 57 K.p.a. mimo odesłania zawartego w art. 91 ust. 5 u.s.g. Prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna naprowadzić Sąd pierwszej instancji do konkluzji, że zgodnie z art. 57 § 4 K.p.a. w tej sprawie kompetencja nadzorcza Wojewody Podkarpackiego nie wygasła przed dniem 10 lutego 2020 r., a dopiero w dniu 11 lutego 2020 r. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy trzydziestodniowy termin określony w art. 91 ust. 1 u.s.g. jest terminem procesowym (proceduralnym) czy terminem materialnoprawnym. Zgodnie z art. 57 § 4 K.p.a. terminy określone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego podlegają przedłużeniu, jeżeli koniec tego terminu przypada w sobotę lub w dzień wolny od pracy. Powołany w skardze kasacyjnej art. 57 § 4 K.p.a. dotyczy przedłużenia terminu procesowego (proceduralnego), nie ma natomiast zastosowania do terminu prawa materialnego. O tym, jaki charakter ma dany termin rozstrzyga obowiązująca regulacja prawna. Jeżeli termin dotyczy podjęcia czynności proceduralnej w toku postępowania administracyjnego, to zasadniczo jest to termin procesowy podlegający przedłużeniu w rozumieniu art. 57 § 4 K.p.a. Natomiast termin prawa materialnego to taki, z upływem którego następuje pozbawienie możliwości ukształtowania praw i obowiązków strony postępowania, a tym samym prowadzi on do utraty przez organ prawa do wykonywania kompetencji w danej sprawie. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie drugie u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Do takiego postępowania (postępowania nadzorczego) stosuje się, na podstawie art. 91 ust. 5 u.s.g., odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie budzi jednak najmniejszej wątpliwości, że odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego powinno być rozumiane jako pomocnicze stosowanie K.p.a. wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie gminnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 447/06, opubl. w LEX nr 265705; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 658/18, opubl. w Lex nr 2592417). Ustawa o samorządzie gminnym reguluje samodzielnie skutki upływu terminu prowadzenia postępowania nadzorczego. Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. - tj. trzydziestodniowego terminu liczonego od daty otrzymania uchwały lub zarządzenia - organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy i w takiej sytuacji organ ten może jedynie zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powyższa regulacja w sposób jednoznaczny określa, że skutkiem upływu trzydziestodniowego terminu postępowania nadzorczego jest utrata kompetencji organu nadzoru do stwierdzania nieważności nadzorowanego aktu. Jest to więc termin prawa materialnego, nie podlegający przedłużeniu lub przywróceniu. Jeżeli ostatni dzień takiego terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, to termin ten upływa w takim właśnie dniu i nie ma do niego zastosowania art. 57 § 4 K.p.a. Termin wynikający z art. 91 ust. 1 u.s.g. traktowany jest jako termin materialnoprawny w sposób jednolity zarówno w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 18 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2707/15, opubl. w Lex nr 2036058; wyrok NSA z 19 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 684/11, opubl. w Lex nr 1082800; wyrok NSA z 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 54/11, opubl. w Lex nr 964436; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2707/15, opubl. w Lex nr 2036058), jak i w doktrynie (por. P. Chmielnicki, [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod. red. P. Chmielnickiego, wyd. I, Warszawa 2013, s. 923; A. Matan, [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod. red. B. Dolnickiego, Warszawa 2016, s. 1151-1152). Tym samym niezasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na zastosowaniu art. 148 P.p.s.a. w związku z nieuzasadnionym przyjęciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przekroczenia terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że doręczając w dniu [...] stycznia 2020 r. uchwałę organowi nadzoru, bieg terminu materialnoprawnego rozpoczął się z początkiem dnia [...] stycznia 2020 r. i zakończył się z końcem dnia [...] lutego 2020 r. Wydanie w takiej sytuacji rozstrzygnięcia nadzorczego w dniu [...] lutego 2020 r. stanowiło naruszenie prawa, ponieważ w tej dacie organ nadzoru utracił już kompetencję do wydawania w tej sprawie aktu nadzoru. Nie został więc naruszony ani art. 91 ust. 1 u.s.g., ani też art. 93 ust. 1 u.s.g. i nie było podstaw do stosowania art. 57 § 4 K.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, a skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.