II OSK 1804/12

SENTENCJA Dnia 18 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1903/11 w sprawie ze skargi C.. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 20 września 2011 r. nr DKR-4204-12d2/10/jj w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów za 2006 r. oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1903/11, po rozpoznaniu skargi C. W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 20 września 2011 r., nr DKR-4204-12d2/10/jj, w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów, zw. dalej siecią, za 2006 r., uchylił zaskarżoną decyzję. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z 20 września 2011 r., zaskarżoną skargą przez C. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, utrzymał w mocy własną decyzję z 17 maja 2011 r., którą określono wysokość zobowiązania dla wymienionej skarżącej - prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą A.- H. C. W. w Ż. - z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów za 2006 r. na 24 633 zł. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż skarżąca w 2006 r. prowadziła działalność w zakresie wewnątrzwspólnotowego nabycia pojazdów. Zakupiła wówczas za granicą 119 pojazdów, z tego krajowym nabywcom sprzedała 99 sztuk. W stosunku do 47 pojazdów skorzystała ze zwolnienia z obowiązku zapewnienia sieci, tj. wpłaciła opłatę 500 zł. Natomiast 54 pojazdy objęte były obowiązkiem zapewnienia sieci. Warunkiem zapewnienia sieci było utworzenie własnych stacji demontażu lub punktów zbierania pojazdów, ewentualnie podpisanie umów z przedsiębiorcami prowadzącymi stację demontażu. Skarżąca wybrała drugi z wymienionych sposobów zapewnienia sieci, tj. zawierała z ... Sp. z o. o. umowy zlecenia dotyczące zapewnienia sieci pojazdów. Niemniej w przedłożonej przez skarżącą dokumentacji nie było informacji o sieci utworzonej na jej zlecenie przez ww. spółkę, tj. o stacjach demontażu i punktach zbierania pojazdów funkcjonujących w jej sieci. W tej sytuacji uznano, iż skarżąca w 2006 r. nie zapewniła sieci zbierania pojazdów, nie dokonała również wpłat opłaty za brak sieci za 2006 r. W rezultacie organ odwoławczy uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2005 r., Nr 25, poz. 202, ze zm.), określił wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci. C. W. w skardze wniosła o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Zarzuciła naruszenie: 1) art. 6, art. 7, art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zw. dalej k.p.a., przez zaniechanie dokonania ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności organ winien zwrócić się do Polskiej Sieci Recyklingu Pojazdów o przekazanie wszystkich niezbędnych informacji, jak również dokumentacji związanych ze współpracą ze skarżącą; 2) art. 77 § 1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie wszystkich koniecznych dowodów, w szczególności dowodu z zeznań skarżącej; 3) art. 80 k.p.a. przez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, zwłaszcza umów zawartych przez skarżącą z Polską Siecią Recyklingową; 4) art. 17 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji przez jego zastosowanie, w sytuacji gdy organ nie ustalił tylko założył, że skarżąca nie zapewniła sieci odnośnie pojazdów sprzedanych w 2006 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska - w odpowiedzi na skargę - wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę, aczkolwiek z przyczyny którą wziął pod uwagę z urzędu. W konsekwencji uznał, iż decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 20 września 2011 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na mocy art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Naruszenie to musiało zatem skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Sądu Wojewódzkiego Główny Inspektor Ochrony Środowiska, rozpoznając w trybie art. 127 § 3 k.p.a. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, naruszył art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji przez tego samego pracownika organu, który brał udział w wydaniu decyzji z 17 maja 2011 r. Stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przywołany art. 24 k.p.a. wraz z art. 25 k.p.a. regulują kwestie wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenie organu od załatwienia sprawy, stwarzając przy tym warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji. Uregulowanie to ma na celu uniknięcie sytuacji, w której dana osoba, działając z upoważnienia piastuna funkcji organu, dwukrotnie bierze udział w wydaniu rozstrzygnięcia. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co z kolei może budzić uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Sąd Wojewódzki wskazał, że zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie przyjmuje się, że reguła wyłączenia ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zatem także do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (m. in. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, publ. ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 61). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09, publ. NSAiWSA 2010/5/82 i Lex nr 579940) stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Zatem osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę - zgodnie z istotą przywołanej uchwały - jest wyłącznie piastuna funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2010 r. (sygn. akt I OSK 36/10, publ. Lex nr 595359), przy jednoczesnym przywołaniu powyższej uchwały z 20 maja 2010r., stwierdził że "pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 k.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu ministra podsekretarza stanu w ministerstwie". Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd Wojewódzki stwierdził, że zarówno pierwsza decyzja z 17 maja 2011 r., jak i kolejna decyzja podjęta po ponownym rozpatrzeniu sprawy z 20 września 2011 r., wydane i podpisane zostały przez tę samą osobę, tj. działającego z upoważnienia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska - jego zastępcę R. J., nie zaś samego piastuna funkcji - czyli Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Wydanie zaskarżonej decyzji na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez tę samą osobę upoważnioną do działania w imieniu Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i jest to podstawa do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. (wyrok NSA z 23.06.2010r., sygn. akt I OSK 36/10, publ. Lex nr 595359), która uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Wykazane naruszenie przepisów prawa procesowego dające podstawę do wznowienia postępowania uniemożliwiło Sądowi dokonanie oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji, tym samym i odniesienie się do zarzutów skargi. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Główny Inspektor Ochrony Środowiska, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), zw. dalej p.u.s.a., w zw. z art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. oraz art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 686), zw. dalej ustawą o Inspekcji Ochrony Środowiska przez bezpodstawne przyjęcie, że Zastępca Głównego Inspektora Ochrony Środowiska podlega wyłączeniu od ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci, będącej skutkiem złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas gdy z art. 4 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska wynika, że Zastępca Głównego Inspektora Ochrony Środowiska zastępuje Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w wykonywaniu kompetencji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska określonych w przepisach prawa, również w zakresie wydawania decyzji administracyjnych oraz postanowień, pełniąc w ten sposób jako pracownik organu administracji publicznej funkcję piastuna organu administracji publicznej niepodlegającego wyłączeniu od ponownego rozpoznania sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przez co Sąd Wojewódzki bezpodstawnie uchylił decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 20 września 2011 r. w związku z uznaniem, że doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.; 2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. oraz art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 i art. 126, art. 127 § 3, art. 144 oraz art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. przez przyjęcie, że art. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci. Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zgodnie z § 1 powołanego artykułu Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Istota problemu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wydanie decyzji na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez osobę upoważnioną do działania w imieniu Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w sytuacji, gdy brała ona udział w wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, narusza zasady wynikające z przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Powyższe zagadnienie prawne było przedmiotem rozważań NSA w uchwale składu siedmiu sędziów z 20.V.2010 r., I OPS 13/09 (ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 82). Zgodnie z poglądem zawartym w tej uchwale jedynie piastun funkcji ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. nie podlega wyłączeniu, gdy wydaje decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). W uzasadnieniu do tej uchwały podniesiono, że przyznana organom możliwość samokontroli własnych decyzji oznacza, że nie można - opierając się na zbyt formalnym pojmowaniu bezstronności - pozbawić piastuna funkcji kompetencji do rozpoznania wniosku w trybie art. 127 § 3 k.p.a. przez zastosowanie rozszerzającej wykładni art. 24 pkt 5 k.p.a. Tym samym niniejsza uchwała potwierdziła wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika, w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przenosząc rozważania powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że tylko Główny Inspektora Ochrony Środowiska jako piastun funkcji organu nie podlega wyłączeniu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie dotyczy to jednak jego zastępcy upoważnionego do działania w imieniu Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, gdyż nie może być uznany za osobę piastującą funkcję, która nie podlegałaby wyłączeniu na zasadzie określonej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Piastunem funkcji może być bowiem tylko osoba, która została powołana przez uprawniony organ do sprawowania tej funkcji, a nie zastępca tej osoby lub inny pracownik upoważniony do zastępowania tej osoby. Jeżeli zaś piastun funkcji nie zamierza wydawać indywidualnych aktów administracyjnych w wyniku rozpoznania wniosku o powtórne rozpoznanie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a., to winien tak zorganizować pracę podległego mu urzędu, aby decyzje w pierwszej instancji podejmowali inni upoważnieni urzędnicy. W badanej sprawie zastępca Głównego Inspektora Ochrony Środowiska - R. J., działając z upoważnienia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska decyzją z 20 września 2011 r. po rozpoznaniu w trybie art. 127 § 3 k.p.a. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję pierwszoinstancyjną z 17 maja 2011 r. wydaną w imieniu Głównego Inspektora Ochrony Środowiska przez jego zastępcę R. J. W świetle powyższych okoliczności słusznie Sąd Wojewódzki zauważył, że wydanie aktu po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez upoważnioną przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska osobę, która rozpoznała sprawę w pierwszej instancji, stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W odniesieniu do pisma procesowego organu z dnia 11 grudnia 2013 r. złożonego na rozprawie, w którym powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2298/11 i wyrażony tam pogląd, iż sąd administracyjny po ustaleniu wady określonej w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. winien też sprawdzić czy w sprawie występują negatywne przesłanki wznowienia, co powinno prowadzić do rozważenia, czy udział pracownika podlegającego wyłączeniu mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy należy stwierdzić, że przytoczona w piśmie organu argumentacja, choć tego wprost nie wyrażono, prowadzić by musiała do rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd Wojewódzki na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (co wprost wynika z tezy powołanego wyroku sygn. akt II OSK 2298/11). Jeżeli tak, to w skardze kasacyjnej należało zgłosić zarzut naruszenia ww. przepisu, skarżący kasacyjnie zarzut zaś skierował na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z przepisami k.p.a. prezentując w uzasadnieniu skargi jedynie tezę, iż pracownik zastępujący Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, tj. jego zastępca, pełni w ten sposób funkcję piastuna organu. Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., jest jednakże związany granicami skargi kasacyjnej, nie może jej uzupełniać lub poprawiać (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 13/04, publikowany ONSA i WSA 2004, Nr 1, poz. 15). Oznacza to w niniejszej sprawie, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., skoro wbrew wymogowi zawartemu w art. 176 p.p.s.a. przytoczona podstawa kasacyjna nie została w ogóle zgłoszona jako zarzut. Przywołanie zatem w piśmie procesowym zaprezentowanej argumentacji nie może być uznane za uzupełnienie argumentacji skargi kasacyjnej. Dodać tylko można, iż w tezie uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt II GPS 4/12, LEX nr 1271759 potwierdzono, iż artykuł 24 § 1 pkt 5 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym przed jego zmianą dokonaną przepisem art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 z późn. zm.) miał zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Podkreślić trzeba, że ujawnienie się w postępowaniu sądowoadministracyjnym przesłanki wznowieniowej opisanej w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowi bezwzględną podstawę do uchylenia decyzji wydanej w wyniku tego postępowania na podstawie art. 145 § pkt 1 lit b p.p.s.a. Zaistnienie tej podstawy w rozpatrywanej sprawie nastąpiło z chwilą kiedy Sąd Wojewódzki doszedł do przekonania, iż decyzję wydaną w I instancji i decyzję wydaną w II instancji podpisała ta sama osoba niebędąca piastunem organu, a zatem z chwilą ujawnienia się podstawy, wynikającej z subsumcji tego stanu faktycznego pod normę wyrażoną w art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a., która w świetle art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. jest naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, stanowi zatem wyrażoną w art. 145 § pkt 1 lit b p.p.s.a. podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie można zatem zarzucić skutecznie Sądowi Wojewódzkiemu, że przywołał taką podstawę rozstrzygnięcia wydając zaskarżony kasacyjnie wyrok. Na marginesie można tylko dodać, że przepis art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wymieniony jest jako samodzielna i odrębna podstawa do rozstrzygnięcia sprawy, wówczas, gdy stan faktyczny sprawy daje podstawę do takiego rozstrzygnięcia, których w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny się nie dopatrzył. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.