I OSK 2702/14

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2547/13 w sprawie ze skargi O. S.A. w W. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę O. S.A. w W. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], którym uchylono w całości postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r., wstrzymujące wykonanie decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez p.j.o. P. w W., której następcą prawnym jest T. S.A. w W., prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego, stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego we wsi K. gmina L. oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki o numerze [...] i [...], w części w jakiej nieruchomości te w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiły las i wstrzymano wykonanie decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. w całości. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji: Wojewoda [...] działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), wydał decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r., stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990r. przez p.j.o. P. w W., której następcą prawnym jest T. S.A. w W., prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego, stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego we wsi K. gmina L., oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki o numerze [...] i [...]. Nadleśniczy Nadleśnictwa C. wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008 r. wystąpił do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w całości i wstrzymanie jej wykonania, podnosząc, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż część przedmiotowych działek stanowiła i stanowi las, a w związku z tym nie można było dokonać ich uwłaszczenia w trybie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak [...] wstrzymał wykonanie decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. w części, w jakiej nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiły las. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Spółka podniosła, że w związku ze zbyciem przedmiotowych działek nastąpiły nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, a zatem wydanie postanowienia o wstrzymaniu jej wykonania jest niezasadne. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury i wstrzymał wykonanie decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. w całości. W uzasadnieniu Minister wskazał, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. wydana została w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), zgodnie z którym grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu wejścia w życie ustawy w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich. Jedną z przesłanek określonych w ww. przepisie jest przesłanka zarządu nieruchomością sprawowanego na dzień 5 grudnia 1990 r. przez państwową osobę prawną. Przesłankę tą ustalano na podstawie dokumentów określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23. poz. 97). W dniu 5 grudnia 1990 r. państwową osobą prawną była państwowa jednostka organizacyjna "P.", co wynikało z ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o łączności (Dz. U. Nr 54. poz. 275 ze zm.). Organ wojewódzki prawo zarządu wyprowadził z zarządzenia nr [...] Ministra Łączności z dnia [...] grudnia 1981 r. w sprawie połączenia jednostek organizacyjnych w Z. z Państwowym Przedsiębiorstwem "P"., przy wskazaniu na § 4 ust. 1 pkt 8 przytoczonego rozporządzenia Rady Ministrów. Zarządzenie to w § 2 wskazuje, że "P." przejmuje zadania i majątek włączonych jednostek organizacyjnych, a w niniejszej sprawie - zadania i majątek b. przedsiębiorstwa państwowego S. w W. W świetle § 4 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. na prawo zarządu wskazują uchwały, zarządzenia lub decyzje, wydane w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeśli ustalenia tych dokumentów dotyczą jednoznacznie określonych nieruchomości. Zarządzenie nr [...] Ministra Łączności z dnia [...] grudnia 1981 r. wskazuje tylko ogólnie na przejęcie majątku łączonych przedsiębiorstw, a więc prawo zarządu jednostki uwłaszczonej mogłoby zaistnieć, jeśli do przedmiotowej nieruchomości było uprzednio ustalone prawo zarządu (dawniej prawo użytkowania) na rzecz jej poprzednika prawnego. Na żadne tego typu dokumenty nie wskazują akta sprawy i na żadne dokumenty w tym zakresie nie wskazał też organ wojewódzki, ani wnioskodawca uwłaszczenia. T. S.A. [...] w W., do wniosku z dnia [...] czerwca 1991 r. dołączyła oświadczenie Zastępcy Dyrektora i Głównego Księgowego z dnia [...] listopada 1991r., że na nieruchomości w K. gm. L., będącej w zarządzie P. w W. znajdują się określone budynki i urządzenia. W myśl § 4 ust. 2 rozporządzenia, oświadczenie może stanowić dowód potwierdzający istnienie prawa zarządu, ale jedynie wyjątkowo, w sytuacji gdy nie zachowały się dokumenty wskazane w § 4 ust. 1 rozporządzenia, a ponadto winno wskazywać na przekazanie nieruchomości państwowej jednostce organizacyjnej. Powyższe oświadczenie nie spełnia tego warunku. Tylko w sposób pośredni wskazuje ono na prawo zarządu, nie przytaczając dokumentów, z których prawo to może wynikać. W piśmie z dnia [...] lutego 1997 r. C. w W. wskazało, że nie posiada żadnej decyzji administracyjnej ustanawiającej zarząd, natomiast użytkuje nieruchomość od wczesnych lat powojennych. Z dołączonych dokumentów, tj. wypisu z rejestru gruntów, notatki w sprawie warunków technicznych z 1949 r., protokołu z kontroli stanu budowy z 1949 r., protokołu w sprawie wykonanej inwestycji z 1949 r., protokołu ostatecznego odbioru robót z 1951 r., decyzji o lokalizacji szczegółowej z 1966 r., decyzji o pozwoleniu na budowę z 1967 r. oraz dołączonych 4 oświadczeń osób fizycznych z 1996 r. wskazujących jakie obiekty budowlane zostały wybudowane, nie wynika prawo zarządu do przedmiotowego gruntu (dawniej prawo użytkowania). Ponadto żaden z ww. dokumentów nie został wymieniony w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Wymienione dokumenty mogą co najwyżej wskazywać na fakt władania nieruchomością, co nie jest równoznaczne z posiadaniem prawa zarządu do gruntu. Mając powyższe na uwadze Minister stwierdził, iż z akt sprawy nie wynika, by jednostka uwłaszczona legitymowała się prawem zarządu do przedmiotowych działek nr [...] i nr [...]. W sprawie zachodzi zatem prawdopodobieństwo wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co uzasadnia wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. uwłaszczającej p.j.o. P. w W. działkami nr [..] i nr [...], a nie tylko w zakresie, w jakim działki te stanowiły las. Dlatego też w ocenie organu II instancji należało uchylić dotychczasowe postanowienia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. i wstrzymać wykonanie decyzji uwłaszczeniowej w całości. Wskazano też, że postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, bowiem Minister Infrastruktury orzekł w stosunku do niewyodrębnionych geodezyjnie części działek nr[...] i [...], które ponadto nie mogą być jednoznacznie określone na podstawie akt prawy. Wstrzymanie wykonania nieokreślonej części decyzji uwłaszczeniowej skutkuje wadliwością postanowienia wstrzymującego wykonanie, skoro celem tej instytucji jest wstrzymanie w obrocie prawnym możliwości powołania się na konkretne skutki prawne badanej decyzji. W związku z tym stwierdzono, że w sprawie wyłączony jest zakaz reformationis in peius określony w art. 39 k.p.a. Równocześnie Minister wyjaśnił, że wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 159 § 1 k.p.a. nie przesądza o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r., badanie kwalifikowanych wad postępowania nastąpi w dalszej części postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie nadzoru. Także w postępowaniu nadzorczym możliwe będzie ewentualne ustalenie, czy miały miejsce nieodwracalne skutki prawne, uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. W skardze do sądu administracyjnego Spółka zarzuciła naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. polegające na uchyleniu przez O. w całości postanowienia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. i wstrzymaniu wykonania decyzji Wojewody [...] nr [...] w całości, w sytuacji gdy Nadleśniczy Nadleśnictwa C. nie posiadał legitymacji do zgłoszenia żądania wstrzymania wykonania decyzja nr [...] oraz nie posiadał legitymacji do bycia stroną postępowania z uwagi na brak interesu prawnego, co powinno skutkować umorzeniem postępowania z wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nr [...] z uwagi na jego bezprzedmiotowość; 2. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 159 § 1 k.p.a. polegające na uchyleniu przez Organ w całości postanowienia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. i wstrzymaniu wykonania decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. w całości, w sytuacji gdy w sprawie nie zachodzi prawdopodobieństwo wystąpienia jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., bowiem okoliczności faktyczne i prawne przedmiotowej sprawy wskazują, że decyzja nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Uzasadniając oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że jak wynika z akt sprawy, postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r., wstrzymujące wykonanie decyzji uwłaszczeniowej w części, w jakiej działki w dniu 5 grudnia 1990r. stanowiły las, wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, bowiem Minister orzekł w stosunku do niewyodrębnionych geodezyjnie części działek, które ponadto nie mogą być jednoznacznie określone na podstawie akt sprawy. Zgodnie z art. 159 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Dla zastosowania tego przepisu wystarcza tylko prawdopodobieństwo wystąpienia wady (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 maja 1998 r., IV SA 1784/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2004 r., IV SA 2634/03). Określenie "prawdopodobieństwa", o jakim stanowi przepis art. 159 § 1 k.p.a., powinno polegać na wskazaniu tej przesłanki nieważności, która w ocenie organu ma w sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną wadę. Przesłanką zastosowania art. 159 § 1 k.p.a. jest "prawdopodobieństwo", a nie "uprawdopodobnienie". Czym innym jest przy tym wystąpienie prawdopodobieństwa, a czym innym uprawdopodobnienie, czy to przez organ czy stronę, faktu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., a organ stosując art. 159 § 1 k.p.a. nie musi dowodzić, że w sprawie wystąpiła konkretna podstawa do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia. Oceniając zatem takie rozstrzygnięcie, sąd administracyjny nie wnika w celowość jego wydania, lecz jedynie bada zgodność z prawem, czy było ono dopuszczalne i czy organ nie przekroczył granic swobodnej oceny oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 377, 404-405). W świetle § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r., na prawo zarządu wskazują uchwały, zarządzenia lub decyzje wydane w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeśli ustalenia tych dokumentów dotyczą jednoznacznie określonych nieruchomości. W niniejszej sprawie zarządzenie nr [...] Ministra Łączności z dnia [...] grudnia 1981 r. wskazuje tylko ogólnie na przejęcie majątku włączonych przedsiębiorstw, a więc prawo zarządu jednostki uwłaszczonej mogłoby zaistnieć, jeśli do przedmiotowej nieruchomości było uprzednio ustalone prawo zarządu (dawniej prawo użytkowania), na rzecz jej poprzednika prawnego. Organ wskazał, że na żadne tego typu dokumenty nie wskazują akta sprawy i na żadne dokumenty w tym zakresie nie wskazał też organ wojewódzki, ani wnioskodawca uwłaszczenia. W ocenie organu także z akt sprawy nie wynika, by jednostka uwłaszczona legitymowała się prawem zarządu do przedmiotowych działek. Wskazanie na powyższe okoliczności uprawdopodobnia wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadniało wstrzymanie wykonania decyzji uwłaszczeniowej działkami nr [...] i nr [...], nie tylko w zakresie, w jakim działki te stanowiły las. Sąd I instancji nie stwierdził nadto naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wydając postanowienie organ nie przekroczył granic oceny w zakresie prawdopodobieństwa, że decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a rozstrzygnięcie sprawy uzasadnił dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona. W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości , wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1/ art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez WSA rozpoznania zarzutów skargi Spółki dotyczących naruszenia przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej: - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. (zarzut wskazany w pkt 1 skargi), - art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 159 § 1 k.p.a. (zarzut wskazany w pkt 2 skargi) w zakresie pominięcia argumentów Skarżącego, dotyczących braku podstaw do zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 159 § 1 k.p.a. w odniesieniu do decyzji uwłaszczeniowej będącej decyzją o charakterze deklaratoryjnym, przy jednoczesnym braku wyjaśnienia przyczyn pominięcia tych zarzutów, co doprowadziło do nieuzasadnionego oddalenie skargi Spółki; 2/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 159 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., bowiem Nadleśniczy Nadleśnictwa C. nie posiadał legitymacji do zgłoszenia żądania wstrzymania wykonania decyzji uwłaszczeniowej z uwagi na brak interesu prawnego, co powinno skutkować umorzeniem postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość; 3/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 159 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postanowienie organu z dnia [...] sierpnia 2013 r. zostało wydane z naruszeniem art. 159 § 1 k.p.a. polegającym na jego zastosowaniu i wstrzymaniu na jego podstawie wykonalności decyzji uwłaszczeniowej pomimo, iż decyzja ta jako decyzja deklaratoryjna nie podlega wykonaniu, a zatem nie można wstrzymać jej wykonania, co powinno skutkować uwzględnieniem skargi, a nie jej oddaleniem; 4/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 159 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w sprawie nie zachodziło i nie zachodzi prawdopodobieństwo wystąpienia żadnej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji, bowiem okoliczności faktyczne i prawne sprawy oraz wyrok WSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. I SA/Wa 25/14 wydany w sprawie głównej, wskazują na brak jakiegokolwiek prawdopodobieństwa, że decyzja uwłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie odniósł się do kwestionowanej przez Spółkę legitymacji Nadleśniczego Nadleśnictwa C. do zgłoszenia żądania wstrzymania wykonania decyzji uwłaszczeniowej. Sąd pominął również podnoszoną przez Spółkę kwestię braku możliwości wstrzymania wykonania decyzji z uwagi na jej deklaratoryjny charakter prawny. W sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 159 § 1 k.p.a., w konsekwencji czego zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 151 p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji nie powinien był oddalić skargi Spółki na postanowienie Ministra wstrzymujące wykonanie decyzji uwłaszczeniowej w sytuacji gdy decyzja ta, jako decyzja o charakterze deklaratoryjnym, nie podlega wstrzymaniu. Z brzmienia art. 159 § 1 k.p.a. oraz cech instytucji wstrzymania wykonania decyzji wynika, że znajduje ona zastosowanie jedynie wobec decyzji (postanowień) podlegających wykonaniu. Charakter prawny decyzji uwłaszczeniowych został przesądzony w orzecznictwie sądów administracyjnych i nie budzi wątpliwości, że decyzja stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa i własności budynków ma charakter deklaratoryjny, potwierdza ona jedynie nabycie z mocy prawa przez państwową osobę prawną, posiadającą w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, prawa użytkowania wieczystego tych gruntów i własności budynków. Decyzja ta nie kreuje nowego stanu prawnego, bowiem stan ten powstał z mocy ustawy, ale potwierdza nabycie prawa do gruntu i znajdujących się na nim naniesień. Skoro decyzja uwłaszczeniowa potwierdza jedynie powstały ex lege stan prawny, to ze swej istoty nie nadaje się do wykonania. Pod pojęciem wykonania aktu administracyjnego doktryna rozumie spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w akcie. Nie każdy akt administracyjny nadaję się do tak rozumianego wykonania, nie nadają się akty odmowne oraz ta grupa decyzji deklaratoryjnych, które stwierdzają jedynie istnienie pewnego stanu faktycznego czy prawnego i w konsekwencji nie można wstrzymać ich wykonalności. Decyzja uwłaszczeniowa nie została także wydana z rażącym naruszeniem prawa, wobec czego brak podstaw do zastosowania art. 159 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia prawa procesowego, które nie okazały się skuteczne. Warunkiem skuteczność zarzutów naruszenia przepisów postępowania jest bowiem wykazanie, że uchybienia w tym zakresie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie daje podstaw do uznania takiego wpływu zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko, że wyjaśnieniu i merytorycznemu rozpoznaniu winny podlegać zarzuty mające znaczenie dla sprawy, nie jest konieczne odnoszenie się do kwestii, które dla sprawy nie mają przesądzającego znaczenia. Zgodnie z art. 159 § 1 k.p.a., wstrzymanie wykonania decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie jej nieważności, może nastąpić na wniosek lub z urzędu. Ponieważ jest to kwestia wpadkowa w ramach prowadzonego postępowania głównego o stwierdzenie nieważności, nie ma miejsca żadne sformalizowane wszczęcie postępowania zmierzającego do wstrzymania decyzji. Kompetencja w tym zakresie należy do organu nadzoru, który może działać zarówno na wniosek, jak i z własnej inicjatywy, ale nie jest związany ewentualnym wnioskiem, w tym także jego cofnięciem. Jeżeli organ uzna, że zachodzą podstawy do wstrzymania wykonania kontrolowanej decyzji, to jest zobligowany do wydania postanowienia, kompetencja w tym zakresie nie ma bowiem charakteru uznaniowego, zgodnie z brzmieniem przepisu, organ "wstrzyma", a nie "może wstrzymać". Z tych względów kwestia legitymacji wnioskodawcy do złożenia wniosku o wstrzymanie nie ma w sprawie przesądzającego znaczenia, skoro w przypadku stwierdzenia przesłanek do wstrzymania, organ jest zobowiązany do wydania postanowienia. Nie mogły wobec tego odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i 151 p.p.s.a. oraz art. 159 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. Badanie legitymacji do złożenia wniosku, nawet w przypadku jej negatywnej weryfikacji, nie mogłoby skutkować koniecznością odstąpienia od wydania postanowienia o wstrzymaniu, jeżeli zachodziły ustawowe przesłanki wstrzymania. W tej ostatniej kwestii nie mogła odnieść skutku argumentacja skargi kasacyjnej, odnosząca się do braku przesłanek nieważności decyzji uwłaszczeniowej i w konsekwencji braku prawdopodobieństwa, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W tym zakresie znaczenie ma wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. I OSK 2997/14, którym przesądzono o istnieniu takiej wady. Należy zgodzić się z tezą skargi kasacyjnej, że instytucja wstrzymania wykonania znajduje zastosowanie do decyzji podlegających wykonaniu i ma co najmniej ograniczone znaczenie w stosunku do rozstrzygnięć deklaratoryjnych, zwłaszcza tych, które jedynie potwierdzają istnienie pewnego stanu prawnego. Takie decyzje nie podlegają wykonaniu, rozumianemu jako doprowadzenie - w sposób dobrowolny lub poprzez zastosowanie egzekucji - do stanu, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji. Skarżąca kasacyjnie wywodzi na tej podstawie, że w sprawie wadliwie zastosowano art. 159 § 1 k.p.a. do decyzji o charakterze deklaratoryjnym, która nie nadaje się do wykonania. Rozważyć jednak należy, jaki zarzucane naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania decyzji, która ze względu na swój charakter nie podlega wykonaniu, jest pozbawione znaczenia i prawnego skutku. Skoro, jak twierdzi strona skarżąca, decyzja uwłaszczeniowa, jako akt deklaratoryjny i potwierdzający skutek powstały ex lege, nie podlega wykonaniu i nie nadaje się z tego powodu do wstrzymania wykonania, to wydane postanowienie było pozbawione skuteczności. Z tego względu może być cenione jako niecelowe, ale nie naruszające przepisy procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, rozumiany nie jako wydanie postanowienia, lecz wywołanie skutku prawnego. W stosunku do aktów nie podlegających wykonaniu, wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania nie może zrodzić żadnego skutku prawnego. Sądy administracyjne kontrolują zaś działania administracji pod względem legalności, a nie celowości. Niecelowe zastosowanie instytucji wstrzymania nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, albowiem nie doprowadziło do ingerencji w sferę wykonalności decyzji, jeżeli przyjąć argumentację skargi kasacyjnej. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.