II OSK 1764/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Krystyna Borkowska /spr./ Sędzia NSA Jerzy Bujko Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 376/09 w sprawie ze skargi J. C. i M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżących J. C. oraz M. C. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego. Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Prezydent Miasta Ł., odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, dwukondygnacyjnego, z garażem, przyłącza wodociągowego i energetycznego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe lub przydomowej oczyszczalni ścieków, przewidzianej do realizacji w Ł., na działce o numerze ewidencyjnym [...] (obręb W-37), przy ul. Zakładowej [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż planowana inwestycja nie spełnia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem nie został spełniony wymóg, dotyczący kontynuacji linii zabudowy. Odwołanie od powyższej decyzji złożone zostało przez małżonków M. i J. C. w dniu [...] stycznia 2009 r. W ww. odwołaniu stwierdzili, że istnieją przesłanki do wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na działce nr [...], ponieważ drogę dojazdową może stanowić działka o nr [...], która nie może być zabudowana ze względu na strefę ochronną, znajdującego się w sąsiedztwie lasu. Ponadto, na działkach o geodezyjnych numerach [...], [...] i [...], położonych w pobliżu przedmiotowej nieruchomości wybudowano domy mieszkalne. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta Miasta Ł. wskazując, że znajduje ono oparcie w obowiązujących przepisach prawa. W szczególności w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu jest uzależniona od możliwości dostosowania planowanej inwestycji do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Zdaniem Kolegium, w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 2 wskazanej wyżej ustawy, bowiem teren inwestycji, określony jako działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej, brak jest również odpowiedniej służebności drogowej, a działka nr [...], wskazana przez skarżących, nie jest drogą. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli M. C. i J. C., wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji. Skarżący podnieśli, że zgodnie z zapisem w księdze wieczystej, ich nieruchomość składa się z działek [...] i [...], zatem ma ona dostęp do ulicy D., która łączy się z ulicą Z. Teren wokół działki jest ostatnio zabudowywany, w związku z tym bezzasadna jest odmowa ustalenia warunków zabudowy ze względu na brak możliwości ustalenia ciągłości linii zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, zawarte w motywach zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania koniecznego dla ustalenia, przez kogo złożone zostało odwołanie z dnia [...] stycznia 2009 r. podpisane "M. J. C." oraz czy odwołanie to wpłynęło w terminie. Nie jest więc wiadome czy decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lutego 2007 r. została doręczona stronom (M. C. i J. C.) przed dniem 30 grudnia 2008 r., czy też data ta istotnie stanowi datę doręczenia jej J. C. (jednej ze stron postępowania). Podkreślić należy bowiem, że ewentualne powtórne "doręczenie" orzeczenia stronie postępowania nie rodzi żadnych skutków procesowych, w szczególności nie otwiera kolejnego terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Zdaniem Sądu co do merytorycznych podstaw, konkluzja o niespełnieniu przez inwestorów warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest co najmniej przedwczesna. Jeśli bowiem chodzi o przesłankę tzw. dobrego sąsiedztwa, winna on wynikać z prawidłowo sporządzonej analizy urbanistycznej, której brak w niniejszej sprawie. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, realizując tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 ustawy i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W przedmiotowej sprawie, organy w sposób wadliwy przeprowadziły analizę urbanistyczną, konieczną do ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Zgodnie bowiem z treścią przywołanego przepisu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ust. 1). Nadto, w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna, w jej części graficznej, nie spełnia przepisanych prawem wymogów. Pomijając już bowiem formalną kwestię nieuczynienia zeń załącznika do decyzji o warunkach zabudowy, wskazać należy, iż sporządzona została na kopii mapy, która nie spełnia wymogów, określonych w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (niezaewidencjonowanej, w nieokreślonej skali). Ponadto, nie jest jasne, czy granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w prawidłowej odległości, gdyż nie wskazano jaką skalę odległości przyjęto. Wskazał też, że warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na daną działkę można dostać się – zgodnie z prawem – z drogi publicznej Jeżeli więc skarżący są właścicielami działki przez którą teren inwestycyjny posiada dostęp do drogi publicznej brak jest podstaw do żądania ustanowienia służebności drogowej. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 ust 14 i art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną ich wykładnię, poprzez przyjęcie, że przedmiotowy teren posiada dostęp do drogi, gdy w rzeczywistości takiego nie posiada oraz przyjęcie, że analiza urbanistyczna nie odpowiadała obowiązującym normom. Podniosło również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 42 § 2 i art. 129 § 2 ustawy o – Postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uchylenie decyzji, gdy z akt sprawy wynika, że od prawidłowo doręczonej decyzji zostało wniesione w terminie odwołanie przez osoby będące stroną postępowania. Nadto, naruszenie przepisów z art. 106 § 3 P.p.s.a poprzez nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a, poprzez uchylenie decyzji organu odwoławczego bez wykazania i uzasadnienia, że miało miejsce naruszenie prawa materialnego oraz art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez niepełne przedstawienie stanu sprawy i błędną ocenę prawną, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i art. 107 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone. Wskazując na powyższe zarzuty Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że Sąd I instancji nie wskazał żadnych przesłanek świadczących o rozpoznaniu odwołania pomimo uchybienia przez stronę terminowi. Podniósł również, że Sąd I instancji w żaden sposób nie wyjaśnił czy zarzut uchybienia treści art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miał istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza że pozytywne rozpatrzenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy wymaga spełnienia wszystkich wymagań stawianych przez ustawodawcę. Również Sąd nie wykazał, w jaki sposób rzekome nieprawidłowości sporządzenia części graficznej analizy urbanistycznej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – nie można bowiem uznać iż brak oznaczeń uniemożliwia ocenę prawidłowości wyznaczenia granic analizowanego obszaru. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W związku ze sposobem jej zredagowania przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Konsekwencją obowiązku rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy w granicach skargi kasacyjnej jest to, iż Sąd ten może brać pod uwagę tylko naruszenie przez Sąd I instancji tych przepisów, które zostały wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone i to w określony sposób. Zatem przytoczenie podstaw kasacyjnych winno być dokładne i prawidłowe, jako że sąd kasacyjny nie może uzupełniać czy precyzować wskazanych w skardze kasacyjnej – jako naruszonych – przepisów. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego jak i procesowego. 1. Odnosząc się do wskazanych w skardze zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "przez ich błędną wykładnię" stwierdzić należy, iż jest on chybiony. Przypomnieć w tym miejscu należy, że błędna wykładnia prawa materialnego polega na "mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej" (por. post. SN z dnia 15 października 2007 r. sygn. akt I CKN 102/99, czyli na nieprawidłowym odczytaniu treści przepisu. W niniejszej sprawie Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję z powodu niewyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a więc z przyczyn wyłącznie procesowych – nie dokonywał wykładni ww. przepisów. Niezależnie od tego sformułowanie tych zarzutów wskazuje na to, iż w istocie odnoszą się one do kwestionowania ustaleń faktycznych i dokonanych przez Sąd ocen. 2. Również zarzut naruszenia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazując na naruszenie tego przepisu, skarżący nie powiązał go z okolicznościami niniejszej sprawy ograniczając się wyłącznie do wyjaśnienia jego treści. 3. Za nietrafne również uznać należało zarzuty o charakterze procesowym. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji uczynił to z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a także zakwestionowania poglądu organów w sprawie "dostępu do drogi publicznej". Zgodzić należy się z zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku stanowiskiem, iż w niniejszej sprawie, skoro nie jest kwestionowany przez organy fakt, że inwestorzy są równocześnie właścicielami działki nr [...], przez którą działka objęta inwestycją nr 13/6 ma dostęp do drogi publicznej, to nie sposób przyjąć, iż inwestorzy nie mają zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Za bezzasadny uznać również należy zarzut skargi kasacyjnej sprowadzający się do podważania stanowiska Sądu w kwestii wadliwego przeprowadzenia analizy urbanistycznej. Analiza urbanistyczna wbrew zawartym w skardze twierdzeniom nie spełnia wymogów określonych w art. 52 ust. 2 pkt 1. Już sam brak oznaczenia skali mapy powoduje, że nie można ocenić czy granice obszaru analizowane wyznaczone zostały w wymaganej odległości. Wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego – jak to już wielokrotnie podnosił NSA – stanowi przeszkodę uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd art. 106 § 3 P.p.s.a. stwierdzić należy, że również i ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadą jest, że sąd administracyjny orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego. Oznacza to, że Sąd nie powinien dokonywać ustaleń, które służyłyby merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy, co należy do kompetencji organów. Rola sądu administracyjnego sprowadza się bowiem wyłącznie do dokonywania ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie z uwagi na zakres i rodzaj istniejących w postępowaniu dowodowym braków, nieskorzystanie przez Sąd z możliwości, jaką przewiduje art. 106 § 3 P.p.s.a., nie sposób uznać za uchybienie przepisom postępowania. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 P.p.s.a. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi wymienione w tym przepisie. Rodzaj wskazanych przez Sąd w uzasadnieniu naruszeń prawa, w szczególności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy uchybienia dotyczące wadliwego sporządzenia analizy urbanistycznej, błędna ocena faktów mających przesadzające znaczenie dla wyniku sprawy (dostęp do drogi publicznej) jak również konieczność wyjaśnienia sprawy złożenia przez inwestorów odwołania w terminie – mimo braku wyraźnego stwierdzenia Sądu w tym zakresie – stanowią naruszenie prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a.) co zasadnym czyniło uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.