II SA/Sz 741/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak /spr./, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2009 r. sprawy ze skargi F. Ł. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego F. Ł. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Starosta Powiatu K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 30 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku F. Ł. z dnia [...] r. w sprawie zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, polegających na wymianie wykonanego z płyt azbestowo-cementowych pokrycia dachowego o powierzchni 54 m² na budynku gospodarczym, zlokalizowanym w miejscowości K, na działce nr [...] z obrębu D, zgłosił sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że inwestor w dniu [...] r. złożył wniosek w sprawie zgłoszenia opisanych we wstępie robót budowlanych. Dalej organ podał, że ponieważ planowany do wykonania zakres robót budowlanych w zakresie usunięcia wyrobu zawierającego azbest, może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszyć warunki zdrowotno-sanitarne, stan środowiska czy wprowadzić, utrwalić bądź zwiększyć ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę – zgodnie z art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W odwołaniu od decyzji F. Ł. podniósł, że wykonanie robót budowlanych przez koncesjonowaną firmę zajmująca się demontażem, transportem oraz utylizacją wyrobów zawierających azbest nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, bądź mienia. Usunięcie eternitu w swym efekcie polepszy stan środowiska, gdyż usunie w sposób zgodny z prawem przyczynę zagrożenia. Polepszy też warunki zdrowotno-sanitarne. Wojewoda Z. decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Uzasadniając swoją decyzję Wojewoda na wstępie przywołał przepisy ustawy Prawo budowlane wprowadzające zasadę, że wszystkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z wyjątkiem szczegółowo wyliczonych w ustawie rozpoczęcie, których możliwe jest po dokonaniu zgłoszenia. Zgłoszenie takie nie jest zwykłą czynnością porządkową, lecz ma charakter procesowy – jest bowiem formą wszczęcia postępowania administracyjnego w trakcie, którego organ winien ustalić czy zamierzone roboty mogą być realizowane czy też dojdzie do sprzeciwu. Przechodząc do meritum sprawy organ odwoławczy podał, że jak wynika z akt sprawy F. Ł. zgłosił w ramach remontu rozbiórkę pokrycia dachu na budynku gospodarczym, tj. wyrobu zawierającego azbest, tym samym w czasie wykonywania tych robót może powstać zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, uciążliwość dla terenów sąsiednich, itp. W takim przypadku zgodnie z art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji obowiązek uzyskania pozwolenia również na wykonanie robót budowlanych generalnie objętych tylko obowiązkiem zgłoszenia. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji, po zbadaniu materiału dowodowego, na podstawie art. 30 ust. 6 i 7 Prawa budowlanego, prawidłowo wniósł sprzeciw, szczegółowo uzasadniając dlaczego zamierzenie inwestora nie może być zrealizowane na podstawie zgłoszenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. F. Ł. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody Z, jako naruszającej prawo. W uzasadnieni skargi podniósł, że wniesienie sprzeciwu wynika z nadinterpretacji i pomylenia rozumienia istoty przepisu art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, przytaczając takie same argumenty jak w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo wskazał, że jego gospodarstwo znajduje się w odległości 250 m od najbliższego obiektu budowlanego, a zatem zarzut o wprowadzeniu zwiększenia uciążliwości dla terenów sąsiednich jest nieprawdziwy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Z, nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska w sprawie, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialno-prawna podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 30 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), który stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej może, w drodze decyzji administracyjnej, nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować: 1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia; 2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków; 3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych; 4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Z brzmienia przytoczonego przepisu wynika wprost, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej ocenia w sposób samodzielny czy w stosunku do konkretnego zgłoszenia może wystąpić prawdopodobieństwo zaistnienia którejś z wymienionych w nim przesłanek, a co za tym idzie czy inwestorowi należy nakazać uzyskanie pozwolenia na budowę. Inaczej mówiąc każdorazowo, przy realizacji inwestycji ustawowo objętej jedynie zgłoszeniem, rzeczą kompetentnego organu administracji architektoniczno-budowlanej jest analizowanie jej czy nie istnieje obawa zaistnienia którejś z negatywnych przesłanek ustawowych, a dalej czy, aby temu zapobiec, nie nałożyć na wnioskodawcę obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ze wszystkimi wiążącymi się z tym okolicznościami. To zaś w dalszej kolejności oznacza także, iż decyzja, która posiada swoje prawne uzasadnienie w art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne jest szczególną formą upoważnienia przez ustawę organów administracji państwowej do określonego zachowania się polegającą na przyznaniu organom administracji możności dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań. Kompetencje organu administracji publicznej do wydania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalniają tego organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym i faktycznym. W orzecznictwie podkreśla się także, że obowiązkiem organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Można więc przyjąć, że z zasady tej wynika domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się, że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2006 r., III SA/Wa 97/06, publ.: LEX nr 213841). Istotną rolę w kontroli rozstrzygnięć o charakterze uznaniowym odgrywa ich uzasadnienie, gdyż pozwala ustalić, czy organ administracji nie przekroczył granic zakreślonych mu poprzez zasady ogólne postępowania administracyjnego, zwłaszcza wynikającą z art. 7 K.p.a. zasadę uwzględniania w toku załatwiania sprawy interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W przypadku, gdy norma prawa materialnego uzależnia rozstrzygnięcie organu od uznania administracyjnego, organ obowiązany jest załatwić sprawę po dokładnym wyważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2006 r., III SA/Wa 2007/06, publ.: LEX nr 276745). Prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie jest szczególnie ważne przy decyzjach wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne, a zwłaszcza przy decyzjach negatywnych dla wnioskodawcy. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 K.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2005 r., III SA/Wa 1449/05, publ.: LEX nr 192614). Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z instytucji sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia oraz ewentualnie okoliczności uzasadniające zakres jej zastosowania. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem jej właściwą kontrolę ze strony sądu. Ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania. Brak należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia, powoływanie się na ogólniki jest zaprzeczeniem uznania administracyjnego i wskazuje na dowolność organu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 października 2005 r., II SA/Wa 1308/05, publ.: LEX nr 188775). Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wskazują na nieuzasadnioną dowolność działania organów administracji w całokształcie okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy. Organ I instancji, wydając w oparciu o art. 30 ust. 6 i ust. 7 ustawy - Prawo budowlane decyzję o sprzeciwie i nakładającą obowiązek uzyskania przez skarżącego pozwolenia na budowę uzasadnił swoje stanowisko jedynie tym, że wykonanie zgłoszonych robót budowlanych "może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszyć warunki zdrowotno-sanitarne, stan środowiska czy wprowadzić, utrwalić bądź zwiększyć ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich". Z uzasadnienia nie wynika natomiast w żadnym razie, w oparciu o jakie dowody organ poczynił te ustalenia. Stwierdzić wobec tego należy, iż ustalenia te mają charakter dowolnych, ponieważ nie zostały poparte żadnymi dowodami. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zgłoszenie robót budowlanych jest formą wszczęcia postępowania administracyjnego, mają więc do niego zastosowanie przepisy art. 7 i art. 77 K.p.a., zobowiązujące organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Również decyzja organu odwoławczego nie zawiera uzasadnienia dla stwierdzenia, że zaistniały przesłanki zastosowania art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy w treści swojej decyzji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że "F. Ł. zgłosił w ramach remontu rozbiórkę pokrycia dachu na budynku gospodarczym tj. wyrobu zawierającego azbest, tym samym w czasie wykonywania tych robót może powstać zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, uciążliwości dla terenów sąsiednich, itp.". Organ nie poparł jednak swoich twierdzeń żadnymi dowodami, czy ustaleniami poczynionymi w toku postępowania odwoławczego. Stanowisko organu II instancji nie znajduje więc uzasadnienia w dotychczasowym przebiegu postępowania i zgromadzonym materiale dowodowym. Nadto organ odwoławczy nie ustosunkował się do argumentów odwołania, że wykonanie robót przez koncesjonowaną firmę zajmująca się demontażem, transportem oraz utylizacją wyrobów zawierających azbest nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, bądź mienia. Wręcz przeciwnie usunięcie eternitu w swym efekcie polepszy stan środowiska oraz polepszy też warunki zdrowotno-sanitarne, gdyż usunie w sposób zgodny z prawem przyczynę zagrożenia. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 152, a o kosztach na podstawie art. 200 ww. ustawy.