II SA/Ol 682/19

SENTENCJA Dnia 24 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę "[...]" zł (słownie: "[...]" złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wnioskiem z 7 maja 2019 r. "[...]" (dalej: skarżący) zwrócił się do "[...]" (dalej: organ pierwszej instancji) o wydanie zaświadczenia o zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego planowanej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, posadowionego na działce "[...]" na budynek mieszkalny. Postanowieniem z 27 maja 2019 r. organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia o zgodności z ustaleniami planu miejscowego zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. Podał w uzasadnieniu, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" z 30 grudnia 1997 r., działka objęta wnioskiem położona jest na terenie oznaczonym "[...]" – "Teren istniejącej zabudowy jednorodzinnej z możliwością rozbudowy o funkcję usługową" oraz na terenie "[...]" – "Istniejące i projektowane ulice lokalne. Szerokość w liniach rozgraniczających 15,00 m. Linia zabudowy w odległości co najmniej 15 m od osi ulicy". Zauważył, że przedmiotowy budynek położony jest w odległości ok. 8 m od osi jezdni, zatem nie spełnia warunków określonych w miejscowym planie. Zdaniem organu pierwszej instancji plan ten przewiduje na przedmiotowym terenie rozbudowę jedynie istniejącej zabudowy jednorodzinnej o funkcję usługową, a położenie budynku gospodarczego objętego wnioskiem nie spełnia warunku określonego w planie, co wyklucza możliwość wydania zaświadczenia. Organ pierwszej instancji dodał, że pismem z 21 maja 2019 r. Miejska Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna wyraziła negatywną opinię w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, gdyż zapisy miejscowego planu nie dopuszczają powiększenia funkcji mieszkaniowej na terenie 25MN,U, a ponadto nie jest zachowana nieprzekraczalna linia zabudowy wyznaczona w planie miejscowym. W złożonym zażaleniu skarżący podniósł, że w decyzji organu pierwszej instancji z 29 sierpnia 2001 r., zatwierdzającej projekt podziału działki nr "[...]" na działki o numerach "[...]", stwierdzono, że dla obu działek obowiązuje powołany wyżej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wywiódł, powołując się na art. 93 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, że skoro zgodność z ustaleniami planu dotyczy przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, to możliwa i zgodna z planem jest adaptacja budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. Skarżący zaznaczył także, że decyzją z 20 maja 2002 r. organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budowie niezbędnej infrastruktury technicznej na przedmiotowej działce. W załączniku do tej decyzji podano, że budynek przewidziany jest do adaptacji, a realizacja budynku mieszkalnego możliwa jest przez adaptację tego obiektu. Skarżący zauważył, że wprawdzie decyzja ta wygasła, lecz plan miejscowy nie był zmieniany. Zarzucił, że organ pierwszej instancji obecnie odmiennie zinterpretował ustalenia planu, skoro odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Zaznaczył, że budynek był naniesiony na rysunek miejscowego planu, zatem ustalenia co do dopuszczalnej linii zabudowy nie dotyczą go. Ponadto podniósł, że plan dopuszcza adaptację tego budynku na budynek mieszkalny i rozbudowę o funkcję usługową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" (dalej: Kolegium) postanowieniem z 5 lipca 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Wskazało w uzasadnieniu, że jako czynność materialno-techniczna, zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji. W zaświadczeniu nie przeprowadza się wykładni przepisów prawa materialnego, gdyż nie jest to akt administracyjny o charakterze konstytutywnym czy też deklaratoryjnym. Ponadto, jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna, organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. Kolegium stwierdziło, że skoro przedmiotowy budynek położony jest w odległości ok. 8 m od osi jezdni, to prawidłowo organ pierwszej instancji ustalił, że lokalizacja budynku nie spełnia warunków określonych we wskazanym wyżej planie i w przepisach odrębnych co do linii zabudowy. Kolegium zaznaczyło ponadto, że przedmiot zaświadczenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego wykracza poza reguły określone w art. 217 - art. 220 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej k.p.a., dlatego wymagają wykładni przepisów prawa materialnego. Organ wydający zaświadczenie w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu. Przy braku stwierdzenia takiej zgodności należy odmówić wydania zaświadczenia żądanej przez wnioskodawcę treści. W złożonej skardze skarżący zarzucił, że Kolegium nieprawidłowo przyjęło, jakoby wniosek dotyczył rozbudowy istniejącego budynku, a nie zmiany sposobu jego użytkowania, bez konieczności rozbudowy. Zauważył, że położenie istniejącego budynku względem osi jezdni nie ma żadnego znaczenia dla zmiany sposobu jego użytkowania. W wyniku jego adaptacji nie będzie bowiem naruszona wyznaczona linia zabudowy. Zauważył ponadto, że zapisy miejscowego planu nie wykluczają nowej zabudowy jednorodzinnej, skoro dopuszczają adaptację istniejącej zabudowy. Zaznaczył, że organ pierwszej instancji również nie wykluczył takiej możliwości, skoro zastrzegł jedynie, że jest ona dozwolona w odpowiedniej odległości od osi jezdni. Skarżący zwrócił ponadto uwagę, że brak jest na rysunku planu linii rozgraniczających pomiędzy drogami oznaczonymi symbolami ""[...]" ", która wprowadza ograniczenie zabudowy w odległości co najmniej 15 metrów od jej osi oraz ""[...]" ", przy której takie ograniczenie nie występuje, co uniemożliwia stwierdzenia, czy na wysokości przedmiotowego budynku przebiega ulica wprowadzająca to ograniczenie. Dodał, że na wysokości przedmiotowego budynku ulica nie ma szerokości 15 m w liniach rozgraniczających, co wyklucza stwierdzenie, że lokalizacja przedmiotowego budynku nie spełnia warunków określonych w planie. Skarżący wywiódł również, że zgodnie z zasadą ochrony prawa własności, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela. Ponadto wskazał, że oryginalny rysunek planu nie zawiera wrysowanej przez organ pierwszej instancji nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce z przedmiotowym budynkiem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienia zostały wydane na skutek złożonego przez skarżącego wniosku o wydanie zaświadczenia o zgodności z zapisami planu miejscowego zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego - budynku gospodarczego usytuowanego na opisanej wyżej działce, przez przeznaczenie go na funkcję mieszkalną. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Wymóg legitymowania się przedmiotowym zaświadczeniem wynika z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.), zgodnie z którym zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a do zgłoszenia należy dołączyć zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się, stosownie do art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania nie zawsze więc musi wiązać się z ingerencją w konstrukcję obiektu budowlanego. W kontrolowanej sprawie organy obu instancji uznały, że wprawdzie zamiarem skarżącego jest zmiana dotychczasowego sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na mieszkalny, ale bezpodstawnie powiązano to z rozbudową tego budynku. Tymczasem z treści wniosku wynika jednoznacznie, że skarżący zamierza wyłącznie zmienić sposób użytkowania budynku, bez jakiejkolwiek ingerencji w parametry zewnętrzne tego obiektu. Zasadnie więc skarżący zarzucił, że bezprzedmiotowe były rozważania organów obu instancji dotyczące kwestii niemożności rozbudowy budynku gospodarczego z uwagi na zapisy planu miejscowego co do obowiązującej linii zabudowy. Okoliczność ta nie ma bowiem żadnego znaczenia w niniejszej sprawie z uwagi na jednoznaczną treść przedmiotowego wniosku, w którym skarżący wskazuje wyłącznie na zamiar zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, bez jego rozbudowy. Na marginesie dodać należy, że rozważania te organy obu instancji poczyniły w oparciu o wyrys rysunku planu z dorysowaną na nim nieprzekraczalną linią zabudowy, której nie ma na oryginalnym planie miejscowym. Zasadnie organ odwoławczy wywiódł w zaskarżonym postanowieniu, że w zaświadczeniu dotyczącym zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ administracji musi dokonać interpretacji postanowień prawa miejscowego w kontekście zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Z treści zaskarżonych postanowień wynika jednakże, że z uwagi na skoncentrowanie się wyłącznie na kwestii rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego w świetle ustaleń obowiązującego planu miejscowego, organy obu instancji uchyliły się od oceny, czy planowany przez skarżącego sposób użytkowania obiektu budowlanego będzie zgodny z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienia zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego: art. 7 k.p.a., z art. 77 § 1 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a., które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ oceni czy planowana przez skarżącego zmiana sposobu użytkowania budynku jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego adwokatem, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a