II OW 120/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym we Wrocławiu a Wojewodą Dolnośląskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia skargi na bezczynność w sprawie rozbiórki hali produkcyjno-magazynowej postanawia: wskazać Wojewodę Dolnośląskiego jako organ właściwy do rozpatrzenia skargi z 21 kwietnia 2011 r. D. C., G. C., J. A. na bezczynność Prezydenta Miasta Wrocławia UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 18 sierpnia 2011 r. (data stempla pocztowego), Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu zwróciło się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem, a Wojewodą Dolnośląskim w sprawie rozpoznania skargi G. C., D. C. i J. A. na bezczynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie rozbiórki tymczasowej hali produkcyjno – magazynowej położonej we Wrocławiu przy ul. [...]. Jak wynika z akt sprawy ww. osoby wniosły do Wojewody Dolnośląskiego, na podstawie art. 6 § 1 a) ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm.) – dalej: "ustawa egzekucyjna" skargę na bezczynność Prezydent Wrocławia w przedmiocie rozbiórki tymczasowej hali produkcyjno – magazynowej. Pismem z dnia 25 lipca 2011 r. Wojewoda Dolnośląski przekazał powyższą skargę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu. Jak wskazano w piśmie przekazującym, stosownie do treści art. 6 § 1 a) ustawy egzekucyjnej, na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1 służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. Z uwagi na to, że ustawa egzekucyjna nie definiuje pojęcia "organów wyższego stopnia" to zdaniem Wojewody Dolnośląskiego należy zastosować odesłanie zawarte w art. 18 tej ustawy, zgodnie z którym, jeżeli przepisy ustawy egzekucyjnej nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednio zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei zgodnie z art. 17 § 1 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są – w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Tym samym przedmiotową skargę należało zdaniem Wojewody Dolnośląskiego przekazać Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu we Wrocławiu, jako organowi wyższego stopnia nad Prezydentem Wrocławia w sprawie jego bezczynności w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. W odpowiedzi na powyższe pismo, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem, a Wojewoda Dolnośląskim. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu obowiązek o charakterze niepieniężnym, jakim jest rozbiórka tymczasowej hali produkcyjno – magazynowej wynika wprost z przepisów prawa, tj. art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane. Bez wątpienia Prezydent Wrocławia jest również wierzycielem (będącym jednocześnie organem egzekucyjnym) na podstawie art. 5 § 1 pkt 2 ustawy egzekucyjnej. Jednakże zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu Prezydent Wrocławia nie występuje w przedmiotowej sprawie jako organ jednostki samorządu terytorialnego ale jako organ posiadający status organu administracji architektoniczno – budowlanej na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Skoro zatem organem architektoniczno - budowlanym wyższego stopnia nad starostą jest wojewoda (art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.) to jest on również organem wyższego stopnia nad Prezydentem Wrocławia jako wierzycielem egzekucyjnym tych obowiązków o charakterze niepieniężnym, nad których wykonaniem czuwa on jako organ administracji architektoniczno – budowlanej. Tym samym, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu organem właściwym do rozpoznania skargi G. C., D. C. i J. A. na bezczynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie rozbiórki tymczasowej hali produkcyjno – magazynowej położonej we Wrocławiu przy ul. [...] jest Wojewoda Dolnośląski. W odpowiedzi na powyższy wniosek Wojewoda Dolnośląski wniósł o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu jako organu właściwego do rozpoznania sprawy ze skargi G. C., D. C. i J. A. na bezczynność Prezydenta Wrocławia. Wojewoda Dolnośląski nie podzielił argumentacji zaprezentowanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu we wniosku z dnia 18 sierpnia 2011 r. (data stempla pocztowego) uznając, iż w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. jako ustawy szczególnej w rozumieniu art. 17 § 1 pkt 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy tego, który organ (jako organ wyższego stopnia) jest właściwy do rozpatrzenia skargi, o której mowa w art. 6 § 1a ustawy egzekucyjnej, na bezczynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie rozbiórki tymczasowej hali produkcyjno – magazynowej położonej we Wrocławiu przy ul. [...]. Rozpoznając wniosek trzeba mieć na względzie, że każdy organ administracji publicznej po otrzymaniu pisma zobowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać swoją właściwość miejscową, rzeczową oraz instancyjną, która wynika z przepisów prawa obowiązujących na dzień rozpoznawania sprawy. Dokonując tego badania organ nie rozstrzyga sprawy w jej materialnym aspekcie, a więc merytorycznie. Jednakże badanie właściwości, w szczególności właściwości rzeczowej, przeprowadzane jest przez pryzmat przedmiotu sprawy, która ma podlegać rozstrzygnięciu, a więc z uwzględnieniem aspektu materialnoprawnego, gdyż z niego wynika zakres właściwości rzeczowej. Tylko w ten sposób możliwe jest zweryfikowanie właściwości rzeczowej konkretnego organu administracji publicznej. Dlatego też wskazać należy, iż w procesie ustalania organu wyższego stopnia podstawowe znaczenia ma ustalenie kwestii, czy Prezydent Wrocławia działał jako organ jednostki samorządu terytorialnego, czy jako organ administracji architektoniczno-budowlanej. Okoliczność ta bowiem ma decydujące znaczenie przy ustalaniu organu nadrzędnego nad tym organem. Jak wynika z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy Prezydent Wrocławia, decyzją z dnia [...] października 1994 r., nr [...] zatwierdził plan realizacyjny i wydał "[...]" – Zakład Produkcji Systemów [...] we Wrocławiu pozwolenie na budowę tymczasowej hali produkcyjno – maszynowej na okres 3 lat. W aktualnym stanie prawnym wydawanie decyzji o pozwoleniu na budowę obiektów tymczasowych określa art. 36 ust. 1 pkt 2 i 3b prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. Zgodnie z art. 82 ust. 1 sprawy określone w ustawie Prawo budowlane i nie zastrzeżone do właściwości innych organów należą do właściwości organów administracji architektoniczno – budowlanej, a tym organem jest starosta – art. 82 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Oznacza to, że również rozbiórka i egzekucja tego obowiązku wynikającego z decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu tymczasowego należy do starosty, jako organu architektoniczno – budowlanego. Prezydent Wrocławia pełni funkcję starosty. Organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawach architektoniczno – budowlanych jest wojewoda (art. 82 ust. 3 prawa budowlanego z 1994 r. G. C., D. C. i J. A. wnieśli skargę na bezczynność Prezydenta Wrocławia powołując się na art. 6 § 1a ustawy egzekucyjnej. Postanowienie w sprawie skargi o której mowa w tym przepisie wydaje organ wyższego stopnia. Zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 18 tej ustawy dla ustalenia organu wyższego stopnia zastosowanie ma w tym przypadku art. 17 pkt 1 k.p.a. w myśl którego organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są – w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W myśl natomiast art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty (prezydenta). Wobec powyższego stwierdzić należy, że organem właściwym do rozpoznana skargi na bezczynność Prezydenta Wrocławia, działającego jako organ administracji architektoniczno-budowlanej, jest organ administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia, którym w rozpoznawanym przypadku jest Wojewoda Dolnośląski. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.