II SA/Go 813/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi D.S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych oddala skargę. UZASADNIENIE 1. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta w oparciu o treść art. 151 §1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1, 4 oraz 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 91 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt. 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156 poz.1118 ze zm.; dalej Prawo budowlane), po przeprowadzeniu wznowionego postępowania administracyjnego odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta nr [...], z dnia [...] września 2005 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego lokalu handlowo-usługowego położonego w budynku przy ul. [...] (działka nr [...]) z przeznaczeniem na Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej, wydanej dla D.S.. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż w dniu [...] września 2008 r. M.S., współwłaściciel budynku nr [...] przy ul. [...], złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie, żądając uznania go za stronę postępowania w myśl przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz stwierdzając w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt.1 i 5 k.p.a., że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, oraz wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i dowody nie znane organowi, w dniu wydania decyzji. Według wnioskodawcy naruszenie jego interesu prawnego nastąpiło poprzez ingerencję inwestora w ściany nośne budynku oraz zmianę przeznaczenia istniejącego lokalu użytkowego-sklepu na Gabinety, bez zgody wszystkich właścicieli budynku, co naruszyło prawa pozostałych współwłaścicieli. Wskazał również, że brak jest zgody współwłaścicieli na wykonanie prac w elewacji budynku (malowanie) oraz zezwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W dniu [...] października 2008 r. wznowione zostało postępowanie w sprawie zakończonej decyzja ostateczną Prezydenta Miasta, nr [...], z dnia [...] września 2005r., celem przeprowadzenia postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do istoty rozstrzygnięcia. 2. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. organ odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] września 2005 r., która została decyzją Wojewody z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] uchylona w całości i przekazana do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem potrzeby dokonania ustaleń co do zakresu robót i interesów osób trzecich, posiadających ułamkowe prawa do części wspólnych budynku. 3. Organ pierwszej instancji dokonał ponownej analizy akt sprawy i przeprowadził postępowanie wyjaśniające, nakładając przy tym na D.S. obowiązek uzupełnienia dokumentów, które zostały złożone przez stronę w terminie. Następnie uznał, że M.S. nie posiada przymiotu strony, co oznacza, że nie ma legitymacji procesowej w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotowy budynek stanowi nieruchomość wspólną, dla której została ustanowiona odrębność samodzielnych sześciu lokali mieszkalnych i dwóch lokali użytkowych, z których dwa stanowią własność Prezydenta Miasta, zaś pozostałe własność osób fizycznych, zarządcą budynku jest Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. Lokal użytkowy w budynku przy ul. [...], dla którego zostało udzielone pozwolenie na wykonanie określonych robót budowlanych (przebudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejącego lokalu handlowo-usługowego), stanowi własność Miasta, a dokumentem uprawniającym do wykonania robót jest umowa najmu przedłożona przez inwestora. Zarówno treść decyzji jak i zatwierdzony projekt budowlany inwestycji odnoszą się do lokalu i nie ingerują w części wspólne budynku. Wynika to z części opisowej projektu, części rysunkowej: inwentaryzacja stanu istniejącego i adaptacja pomieszczeń. Potwierdza to również autor projektu, w złożonym przez inwestora uzupełnieniu. Ponadto zdaniem organu z projektu budowlanego w sposób jednoznaczny można odczytać, że wymiana dwóch okien została zaprojektowana w istniejących otworach bez naruszania ścian konstrukcyjnych. Potwierdza to rysunek 2, na którym oznaczono projektowane zmiany w stosunku do stanu istniejącego, wraz z legendą. W ocenie organu nie następuje więc żadna ingerencja w części wspólne nieruchomości. Tym samym inwestor nie ma obowiązku uzyskiwania zgody współwłaścicieli budynku, a organ uznania tych współwłaścicieli za stronę toczącego się postępowania. 4. Od decyzji odwołanie wniósł M.S. żądając jej uchylenia. Odwołujący się wskazał m.in., że dokonano demontażu ścian nośnych budynku, stanowiących części wspólne budynku, zastosowano wentylację mechaniczną mimo, że pozostali właściciele lokali w budynku posiadają samodzielne centralne ogrzewanie gazowe, co spowodowało ingerencję w piony wentylacyjne stanowiące współwłasność wszystkich właścicieli budynku. 5. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego w dalszym ciągu na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, nie można ustalić w sposób jednoznaczny, że roboty budowlane, na wykonanie których Prezydent Miasta udzielił pozwolenia nie będą wykonywane w częściach wspólnych budynku. Zatem nie można ustalić czy stroną postępowania zakończonego tą decyzją jest jedynie inwestor czy leż legitymacja strony przysługuje wszystkim współwłaścicielom budynku. Zdaniem organu kontrolnego z projektu budowlanego znajdującego się w aktach sprawy nie wynika, czy roboty budowlane objęte wnioskiem inwestora będą wykonywane w częściach wspólnych budynku. Na jego podstawie nie można stwierdzić, czy zakres robót budowlanych związanych z "wymianą" instalacji w przebudowywanym lokalu obejmuje budowę instalacji w projektowanych pomieszczeniach oraz rozbiórkę istniejącej i budowę nowej instalacji w tym samym miejscu w istniejących pomieszczeniach. Ustalenia te mają istotne znaczenie dla oceny ingerencji w elementy wspólne nieruchomości. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że instalacje od zaworu głównego do indywidualnych liczników w lokalu odbiorcy również stanowią części wspólne budynku. Jednakże w projekcie budowlanym znajdującym się w aktach sprawy instalacje te oraz roboty budowlane, które ich dotyczą nie zostały opisane ani przedstawione na rysunkach. Ponadto wyjaśnienia wymaga, czy montaż wentylatorów elektrycznych w przewodach wentylacji grawitacyjnej nie ma wpływu na prawa i obowiązki innych współwłaścicieli budynku. Wobec powyższego organ stwierdził, iż nie można także jednoznacznie uznać, że M.S. nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Wojewoda wskazał, iż organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę winien ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, że przedmiotowe roboty budowlane nie dotyczą interesu prawnego osób trzecich posiadających ułamkowe prawo własności do części wspólnych budynku na działce nr [...]. 6. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył D.S. wnosząc o jej uchylenie w całości zarzucając naruszenie: 1) art. 138 § 2 k.p.a. przez uznanie, iż należy ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie wpływu robót budowlanych objętych wnioskiem na interes prawny osób trzecich posiadających ułamkowe prawo własności do części wspólnych budynku na działce [...] podczas, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowa inwestycja nie wykracza poza obszar lokalu użytkowego, a przez to M.S. słusznie nie został uznany za stronę postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych; 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji pomimo przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego i uzupełnienia akt sprawy a w konsekwencji uznanie, iż jest on niewystarczający do wydania merytorycznej decyzji w niniejszej sprawie; 3) naruszenie art. 136 k.p.a. przez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania uzupełniającego polegające na pominięciu możliwości zlecenia organowi I instancji bądź to przeprowadzenia oględzin przedmiotowego lokalu, bądź też sporządzenia opinii na okoliczność zakresu prac adaptacyjnych wykonanych przez skarżącego i jednoznacznego rozstrzygnięcia, czy nastąpiła ingerencja w części wspólne budynku; 4) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 81 k.p.a. poprzez brak zawiadamiania skarżącego o możliwości wypowiedzenia się, co do prowadzonych dowodów, poprzez co pozbawiony on został obrony swych praw i zgłoszenia wniosku o przeprowadzenie oględzin lub też wydania opinii przez biegłego. Jednocześnie skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z prywatnej opinii sporządzonej w dniu [...] września 2009r. przez biegłego P.R. na okoliczność braku jakiejkolwiek ingerencji skarżącego w części wspólne budynku. 7. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie nie zgadzając się z zarzutami podniesionymi w skardze i w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2009 r. uczestnik postępowania M.S. wniósł o oddalenie skargi podnosząc argumenty wskazane na etapie postępowania administracyjnego oraz zawarte w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 8. Skarga rozpoznawana w granicach sprawy oraz kompetencji sądu administracyjnego, określonych art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2, 134 § 1 oraz 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej - p.p.s.a.), jest niezasadna. Wynika to z przyczyn, które kolejno dotyczą trybu i przedmiotu kontrolowanej sprawy, statusu stron i uczestników postępowania administracyjnego, rodzaju kontrolowanego orzeczenia (decyzji kasatoryjnej) oraz zawartego w skardze wniosku dowodowego. 9. Przedmiotem postępowania administracyjnego była odmowa uchylenia decyzji ostatecznej zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych z dnia [...] września 2005 r. Przedmiotowa decyzja ma walor ostateczności dlatego jej wzruszenie możliwe było jedynie na skutek wdrożenia trybu nadzwyczajnego, w tym przypadku wznowienia postępowania. Postępowanie w tym trybie zainicjował wnioskiem z dnia [...] września 2008 r. M.S. podnosząc, że został pozbawiony możliwości udziału w postępowaniu, choć jako współwłaścicielowi nieruchomości budynkowej przysługiwał mu status strony postępowania. Wskazał przy tym, uzupełniając wniosek pismem z dnia [...] października 2008 r., że przedmiotowe roboty budowlane przebiegały także w elementach wspólnych nieruchomości. Wobec spełnienia formalnych przesłanek zasadnie organ pierwszej instancji wydał postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie. Postanowienie to miało charakter procesowy i jako takie było jedynie rozstrzygnięciem wszczynającym postępowanie wznowieniowe (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Stwierdzenie natomiast, czy przyczyna wznowienia postępowanie rzeczywiście wystąpiła wymagało przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji, o której mowa w art. 151 k.p.a. 10. Problem statusu M.S. jako strony postępowania wywodzi się z treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który rozumiany jest jako przepis szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że art. 28 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Relacja między tymi przepisami jest taka, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, iż w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Treść wyrażenia "stronami" użytego w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wypełnia przepis art. 28 k.p.a. Tyle, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża treść tego określenia do osób wymienionych w tym przepisie. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się na obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. 11. W definicji zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego mowa jest o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Takimi przepisami odrębnymi są także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska, ochrony przeciwpożarowej. Nie można też wykluczyć sytuacji, że przepisem powodującym ograniczenie przez osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego będą nie tylko przepisy prawa materialnego administracyjnego, ale również przepisy dotyczące własności i innych praw rzeczowych określone w kodeksie cywilnym i innych ustawach. Realizacja inwestycji może bowiem uniemożliwić realizację tych praw i dochodzenie roszczeń w stosownej procedurze przed sądem powszechnym. Ochrona praw takich osób wymagałaby dokonania przez organ administracyjny oceny wpływu inwestycji na istniejące na nieruchomości stosunki cywilnoprawne (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2009 r., II OSK 626/08). Orzecznictwo sądów administracyjnych dostarcza przykładów, w których status strony postępowania w oparciu o art. 28 ust.2 Prawa budowlanego przyznawano właścicielom nieruchomości sąsiednich. Nie ma zatem wątpliwości, że status taki posiada także współwłaściciel danej nieruchomości, jeżeli roboty budowlane prowadzone przez innego współwłaściciela lokalu mieszkalnego w tym samym budynku przebiegają, w jakimkolwiek zakresie, w częściach będących przedmiotem współwłasności (tzw. częściach wspólnych budynku). Jest to bowiem bezpośrednia ingerencja inwestora w cudze (wspólne) prawo własności. 12. W istocie zatem odpowiedź na pytanie o status współwłaściciela jako strony wymaga dokonania ustaleń faktycznych nie tylko w oparciu o treść dokumentacji projektowej na co wskazał organ drugiej instancji. Kwestia ta nie została ostatecznie przesądzona w postępowaniu administracyjnym, gdyż przedmiotem skargi jest decyzja kasatoryjna z dnia [...] sierpnia 2009 r., w której organ drugiej instancji uchylił decyzję organu pierwszej instancji wydaną w następstwie wznowienia przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania. Ma to istotne znaczenie dla przedmiotu kontroli sądowej, gdyż sprowadza się ona przede wszystkim do zbadania, czy organ drugiej instancji w sposób zgodny z prawem zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. przewidujący możliwość decyzji uchylającej i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania jeżeli rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub znacznej części. Podkreślić tu należy, że przedmiotowa decyzja była trzecią z kolei decyzją kasatoryjną. Budzi to pewne zastrzeżenia, gdyż analiza sprawy wskazuje, że przy właściwym rozpoznaniu zakresu okoliczności istotnych dla przesłanki wznowienia oraz odnoszących się do nich okoliczności faktycznych zawartych we wskazówkach, o których mowa w art. 233 § 2 zd. 2 k.p.a. możliwe było ukierunkowanie postępowania w sposób znacznie efektywniejszy. Poprzednie dwie decyzje organu drugiej instancji, choć właściwie dyskwalifikujące wady decyzji pierwszoinstancyjnych nie zawierały na tyle skonkretyzowanych wytycznych, by ponowione postępowanie dostarczyło materiału dowodowego wystarczającego do rozstrzygnięcia zagadnień spornych. Niestaranność, której dopuściły się organy obu instancji ponawiając postępowanie z punku widzenia kontrolowanej decyzji oraz przedmiotu sprawy administracyjnej nie jest jednak wystarczającą przesłanką zasadności skargi. Problemem sprawy pozostają nadal kwestie, czy M.S. przysługuje status strony postępowania, to zaś wymaga ustalenia okoliczności faktycznych odnoszących się do obszaru oddziaływania robót objętych zezwoleniem oraz dotyczących statusu prawnego współwłasności w przedmiotowym budynku. Organy nie poczyniły bowiem ustaleń, jakiego rodzaju współwłaścicielem jest M.S. i czy jego uprawnienie (ochrona prawa własności) wywodzone jest w ramach tzw. małej wspólnoty mieszkaniowej, czy też dużej (art. 19 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). Ma to istotne znaczenie dla zbadania jego indywidualnego interesu prawnego. 13. Z tej perspektywy skarga jest niezasadna (art. 151 p.p.s.a.), choć trafne są podniesione przez skarżącego zastrzeżenia co do sposobu prowadzenia postępowania dowodowego i uzasadnienia decyzji. Skąpość dokonanych dotychczas ustaleń oraz oparcie się wyłącznie na dokumentacji projektowej przesądza, że wymagają one przeprowadzenia postępowania dowodowego co najmniej w znacznej części. Usprawiedliwia to tym samym kierunek zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponowione postępowanie wymaga zaś jego przeprowadzenia w sposób pełny, odpowiadający rygorom art. 7, 8, 12 i 77 § 1 k.p.a. 14. Przekonuje o tym także treść przedłożonej z wnioskiem dowodowym prywatnej opinii biegłego, której sąd nie mógł samodzielnie ocenić z następujących przyczyn. Po pierwsze kontroli sądowej podlega stan sprawy zakreślony przebiegiem postępowania przed organami administracyjnymi (wynikający z akt sprawy) – art. 133 § 1 p.p.s.a. Opinia zaś organom administracyjnym nie była przedstawiona więc nie mogły one się do niej odnieść. Po drugie sąd administracyjny jako sąd kontrolujący legalność stosowania prawa przez organy administracji nie ma kompetencji do merytorycznego kształtowania praw i obowiązków stron postępowania, w tym reformowania zaskarżonych aktów. Stąd też znacznie ograniczono możliwość prowadzenia postępowania dowodowego przed tym sądem. W wyjątkowym uprawnieniu do prowadzenia dowodowego postępowania uzupełniającego z art. 106 § 3 p.p.s.a. nie mieści się przeprowadzenie dowodu z dokumentu, który ma charakter opinii biegłego. Stanowisko takie prezentuje konsekwentnie doktryna i orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. H. Knysiak – Molczyk [w:], Warszawa 2009 teza 8 do art. 106). 14. Niewątpliwie właśnie kasatoryjny kierunek zaskarżonej decyzji umożliwia pełne wykorzystanie tego środka dowodowego w ponowionym przez organ pierwszej instancji postępowaniu. Poza okolicznościami powołanymi w decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. (zawartych w końcowej części jej strony drugiej) konieczne będzie odniesienie się do treści przedłożonej opinii i ustalenie, czy te okoliczności będą wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności dotychczasowy przebieg postępowania wskazuje, że poprzestanie tylko na analizie dokumentacji projektowej i technicznej wymienionej w decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2009 r. nie jest wystarczające i obowiązkiem tego organu jest zastosowanie innych środków dowodowych koniecznych do dokonania jednoznacznych ustaleń. Jeśli przedłożony przez stronę dowód okaże się niewystarczający lub powstaną wątpliwości co do jego zgodności ze stanem rzeczywistym to na organie spoczywa obowiązek zbadania i wykazania tych okoliczności innymi środkami, w tym nie tylko dostępnymi z akt sprawy. Katalog środków dowodowych dostępnych w ramach art. 75 k.p.a. (w tym zawarte w nim oględziny, czy dowód z opinii biegłego) z pewnością pozwolą na wyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego umożliwiając rozstrzygnięcie sprawy. 15. Odnosząc się do zawartego w skardze czwartego zarzutu sąd nie dopatrzył się uchybień mających wpływ na wynik postępowania, a tym bardziej powodujących jego nieważność. Dodać tu tylko można, że w ponowionym postępowaniu skarżący zachowuje prawo do aktywnego uczestnictwa zaś obowiązkiem organu będzie prawo to respektować (art. 9 k.p.a.).