III SAB/Gl 127/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędzia WSA Małgorzata Herman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi K.W. na bezczynność [...] Liceum "A" im. [...] w C. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę UZASADNIENIE Pismem z 14 czerwca 2021r. skarżąca K. W. wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Liceum A w C. w udostępnieniu informacji publicznej. Zarzuciła organowi naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej UDIP) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji częściowe udostępnienie informacji lecz z pominięciem przepisów ustawy; 3) art. 10 ust. 1 UDIP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej i nieudostępnieniu informacji publicznej odnośnie żądanej umowy z organizatorem turystyki, podczas gdy w sprawie nie została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej, 4) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 UDIP w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, poprzez jego niezastosowanie skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji publicznej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o: 1) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 28 maja 2021r. w zakresie dotąd niezrealizowanym; 2) zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu oświadczyła, że 28 maja 2021r. złożyła do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej organizowanej przez szkołę wycieczki (wyjazdu integracyjnego). 2 czerwca 2021r. została jej udostępniona informacja publiczna w zakresie obejmującym odpowiedź na część zapytań. W odniesieniu natomiast do udostępnienia informacji: 1) o liczbie kierowców (pkt 5 wniosku); 2) o tym, kto i na jakich zasadach wybrał organizatora turystyki oraz o kryteriach, które stały za tym wyborem (pkt 6 wniosku); 3) o tym, kto ustalił termin wycieczki i kto brał udział lub miał wpływ na realizację wycieczki dla klas I w tym akurat terminie (pkt 7 wniosku); 4) o zasadach przekazywania danych osobowych uczestników wycieczki pomiędzy szkołą, organizatorem turystyki i innymi współorganizatorami wycieczki, w tym udostępniania kopii dokumentów, w których te zasady są zawarte, kopii klauzul informacyjnych, przygotowanych przez ww. podmioty dla uczniów, rodziców, kierownika wycieczki, opiekunów i innych osób uczestniczących (pkt 9 wniosku); 5) o obiekcie, w którym będą przebywać dzieci, obejmującą co najmniej ilość miejsc na obiekcie, ilość pokoi, domków w tym wskazanie, jaka ilość pokoi lub domków będzie zajęta przez wszystkich uczestników wycieczki oraz kierowców podczas pobytu dzieci na wycieczce, a jaka pozostanie niezajęta (pkt 10 wniosku); - organ udzielił częściowych lub wymijających odpowiedzi. Doszło więc tylko do częściowego udostępnienia informacji publicznej, a w pozostałym zakresie do udostępnienia informacji innej niż żądana. Odnośnie umowy zawartej z organizatorem turystyki (pkt 8 wniosku) poinformowano ją, że informacja publiczna, o udostępnienie której się zwróciła, nie może być udostępniona, gdyż jej udostępnienie naruszyłoby prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 UDIP. W tym zakresie nie została wydana decyzja administracyjna. Organ stwierdził jedynie, że może zwrócić się do drugiej strony tej umowy z wnioskiem o udostępnienie jej osobie trzeciej, może też to zrobić sama. Zatem pomimo faktycznej odmowy udostępnienia umowy z organizatorem nie została wydana decyzja administracyjna w tym przedmiocie (zgodnie z art. 16 ust. 1 UDIP). Fakt, że organ ani nie udostępnił informacji ani nie wydał decyzji powoduje, że pozostaje w bezczynności. Strona uznała, że nie ma znaczenia pismo z 1 czerwca 2021, które do niej skierowano, skoro to działanie organu nie przybrało formy decyzji administracyjnej, a jej wydanie jest niezbędne do zakwestionowania ograniczenia prawa do informacji publicznej. Zaznaczyła, że pomimo upływu terminu do rozpoznania wniosku podmiot zobowiązany udzielił jedynie częściowej odpowiedzi. W związku z czym w odniesieniu do tej części wniosku, która nie została zrealizowana, zwłaszcza w części, w której faktycznie odmówił dostępu do informacji nie wydając decyzji administracyjnej, organ pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Zreferował dalszą korespondencję skarżącej z organem tj. pismo skarżącej z 7 czerwca 2021r. zawierające polemikę ze stanowiskiem organu zawartym w piśmie z 1 czerwca 2021r. oraz pismo strony z 12 czerwca 2021r. zawierające wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczącej wycieczek (wyjazdów, wypraw itp.) organizowanych lub współorganizowanych przez szkołę z udziałem Agencji Turystycznej (...) w latach 2015-2020 w szczególności obejmującej karty wycieczki, umowy/porozumienia ze współorganizatorami oraz umowy z ww. organizatorem turystyki. Pełnomocnik organu pokreślił, że skarga dotyczy jedynie pisma strony z 28 maja 2021r. Odnosząc się do skargi oświadczył, że skarżąca występuje w rozpatrywanej sprawie w niejako podwójnej roli, domagając się informacji jako matka ucznia szkoły, do której zostało skierowane zapytanie, a jednocześnie wystąpiła o udzielenie informacji publicznej. Wskazał, że jako matka ucznia otrzymała wszystkie niezbędne informacje odnośnie planowanego wyjazdu szkolnego. Oświadczył też, że skarżąca prowadzi spór z ojcem dziecka, który dotyczy wyboru szkoły. Organowi z urzędu znany jest fakt, że przed Sądem Rejonowym [...] w K., Wydział V Rodzinny i Nieletnich prowadzony jest spór pomiędzy skarżącą a ojcem dziecka będącego uczniem szkoły. Celem informacji, których żąda skarżąca nie jest więc ochrona sfery publicznej, ale jedynie dążenie do wykorzystania informacji w prywatnym sporze. W tym przypadku doszło zatem do nadużycia prawa do informacji publicznej. Natomiast żądanie, aby szkoła udzieliła jej informacji o działaniu prywatnego przedsiębiorcy - agencji turystycznej jest sprzeczne z art. 5 ust. 2 ustawy 6 września 2021 r. o dostępnie do informacji publicznej, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na m.in. tajemnicę przedsiębiorstwa. Zdaniem organu, w swojej skardze skarżąca ucieka od kontekstu rozpatrywanej sprawy, a jedynie kwestionuje zakres informacji udzielonej jej w odpowiedzi na wniosek z 28 maja 2021 r. Zdaniem organu, stan faktyczny sprawy wskazuje, że już w pierwszy wniosek winien być kwalifikowany w kategoriach nadużycia prawa do informacji publicznej. Mając jednak na uwadze to, że informacja dotyczyła syna skarżącej - ucznia szkoły, udzielono jej odpowiedzi w zakresie umożliwiającym podjęcie decyzji w przedmiocie udziału ucznia w wyjeździe szkolnym. Dalsze zatem informacje, których udzielenia żądała skarżąca, a których odmowę udzielenia kwalifikuje w skardze jako bezczynność organu, nie mogą być kwalifikowane inaczej jak nadużycie prawa do informacji publicznej. Organowi z urzędu znany jest również fakt, że kolejne pytania, dotyczące tego samego zakresu skarżąca sformułowała do Kuratorium Oświaty. Z akt sprawy wynika, że 28 maja 2021r. przesłała do Dyrektora szkoły wniosek o udzielenie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedz na 10 pytań dotyczących wyjazdu integracyjnego, organizowanego w szkole, do której uczęszcza jej syn. Pytania 1-4 nie są przedmiotem sporu, zatem Sąd uznał za zbędne ich przytaczanie. W pytaniach 5-10 strona oczekiwała informacji o: 5. Proszę o podanie liczby kierowców, którzy będą wieźć dzieci na wycieczkę oraz przebywać na terenie Ośrodka. 6. Proszę o wskazanie, na jakich zasadach nastąpiło wybranie organizatora turystyki oraz kryteriów, jakie stały za tym wyborem oraz wskazanie, kto i kiedy podjął taką decyzję. 7. Proszę o informację o tym, kto ustalił termin wycieczki i kto brał udział lub miał wpływ na realizację wycieczki dla klas I w tym akurat terminie. 8. Proszę o kopię umowy z organizatorem turystyki oraz wszelkich innych umów i porozumień zawartych przez szkołę z ew. współorganizatorami wycieczki. 9. Proszę o informację, na jakich zasadach są przekazywane dane osobowe uczestników wycieczki pomiędzy szkołą, organizatorem turystyki i innymi współorganizatorami wycieczki, w tym kopię dokumentów, w których są zawarte, dalej kopie klauzul informacyjnych, przygotowanych przez ww. podmioty dla uczniów, rodziców, kierownika wycieczki, opiekunów i innych osób uczestniczących. 10. Proszę o informację o obiekcie, w którym będą przebywać dzieci, obejmującą co najmniej ilość miejsc na obiekcie, ilość pokoi, domków w tym wskazanie, jaka ilość pokoi lub domków będzie zajęta przez wszystkich uczestników wycieczki oraz kierowców podczas pobytu dzieci na wycieczce, a jaka pozostanie niezajęta. Przy czym ww. informacje miały obejmować wyłącznie wyjazd klas I. Pismem z 1 czerwca 2021r. Dyrektor odniósł się do wszystkich pytań. Co do odpowiedzi z pkt. 1-4, ponieważ strona ich nie kwestionuje, Sąd również je pominął. Odnośnie odpowiedzi na pytania 5-7 i 9-10 organ wyjaśnił: 5. Liczba kierowców autokarów będzie zgodna z przepisami. Podczas przejazdu uczniowie mają obowiązek zachowania dystansu oraz ochrony osobistej w postaci masek zasłaniających nos i usta. Na miejscu (w Z.) pozostaje jeden kierowca i jeden autobus w celu transportu każdej klasy na spływ. Spływ [...] odbywa się dla każdego z oddziałów klasy pierwszej w innym dniu. 6. Ośrodek został wskazany przez młodzież ze względu na profesjonalizm w organizacji kwalifikowanej turystyki. Fantastyczne recenzje z lat poprzednich pozwoliły na akceptację propozycji młodzieży. Dokładnie była to propozycja klas 1c, 1d, 1e i 2b liceum czteroletniego. Za wyborem tego ośrodka stała więc młodzież i nie wiem dokładnie kiedy powzięli taki zamiar. Podejrzewam, że jeszcze przed rozpoczęciem edukacji w [...]LO. Niecierpliwie czekali na taką możliwość. Ze względu na ciągłe zagrożenie z powodu pandemii Szkoła poprosiła o opinię rodziców i Radę Rodziców. Rodzice poparli pomysł młodzieży i wybrane miejsce. Niezadowoleni byli jedynie uczniowie i rodzice tych klas, dla których ze względów bezpieczeństwa epidemicznego zabrakło miejsc w ośrodku. 7. Termin ustaliła młodzież wraz z rodzicami i wychowawcami biorąc pod uwagę swoje potrzeby edukacyjne, ale także zewnętrzne egzaminy z języka angielskiego ESOL – [...] czerwca oraz zapewne zbliżający się koniec roku szkolnego. Wychowawcy oddziałów klasy I i Il zgodzili się poświęcić bezpłatnie swój wolny czas w weekend i wykorzystać urlop bezpłatny w innych placówkach aby dostosować się do propozycji młodzieży i rodziców. 9. Przekazywanie informacji o danych osobowych uczestników wycieczek reguluje klauzula RODO dostępna na stronie internetowej szkoły. 10. Ośrodek w Z. znajduje się w środku jednego z najpiękniejszych regionów Polski – [...]. Posiada między innymi [...] domków kempingowych, malowniczo usytuowanych w borze sosnowym nad Jeziorem [...]. Powierzchnia ośrodka wynosi [...] ha, a domki rozrzucone są w zagajniku sosnowym. Młodzież klasy I podzielona będzie na oddziały (do 22 osób), a te na grupy 3-6 osobowe w zależności od wielkości domku i płci uczestników. Łączna liczba miejsc noclegowych w ośrodku wynosi [...], a stołówka dysponuje [...] miejscami. Co do tych odpowiedzi, skarżąca stwierdziła, że są wymijające lub niepełne. Natomiast w kwestii opisanej w punkcie 8 organ uznał, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zadeklarował, że może wystąpić do właściciela ośrodka z prośbą o udostępnienie umowy osobie trzeciej. Może to uczynić również skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie zauważyć należy, że skarga strony wyraźnie odnosi się do braku – jej zdaniem – właściwego załatwienia jej wniosku z 28 maja 2021r. w zakresie pytań 5-10, zatem Sąd ograniczył się tylko do tej kwestii. W szczególności uznał, że pismo z 12 czerwca 2021r. dot. współpracy szkoły z Agencją Turystyczną w latach 2015 – 2020 (...) stanowi kolejny wniosek o udzielenie informacji publicznej, zatem nie może być przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie. Prawo do uzyskania informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego w ust. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Sprawy dot. informacji publicznej w dniu złożenia zapytania regulowała ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 2176 – zwana dalej "u.d.i.p."). Przy rozpoznawaniu spraw, których przedmiotem jest informacja publiczna na wstępie rozważenia wymagają dwie kwestie: podmiotowa – czy adresat żądania jest właściwy w sprawie jej udostępnienia w myśl u.d.i.p. i przedmiotowa – czy żądana informacja stanowi informację publiczną, o której mowa w powołanej wyżej ustawie. W kwestii podmiotowej przypomnieć trzeba, że stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (...), w szczególności podmioty reprezentujące (...) jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020r. poz. 920 t.j) powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie edukacji publicznej. Stosownie do art. 8 ust. 3 Prawa oświatowego, Dz.U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm.) jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić jedynie szkoły i placówki publiczne. Z § 1 ust. 3 pkt 3 Statutu szkoły wynika, że Miasto C. jest organem prowadzącym liceum. § 3 Statutu stanowi, że liceum jest placówką publiczną, dla której organem prowadzącym jest Miasto C. Zatem wniosek został skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne związane z realizacją prawa obywateli do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki. Dlatego Sąd przyjął, że spełniona została przesłanka podmiotowa (adresat jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej). Potwierdzeniem tej tezy jest wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 248/12, gdzie Sąd stwierdził, że dyrektor szkoły publicznej jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej jako organ władzy publicznej, bowiem realizuje zadania publiczne związane z realizacją prawa każdego obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki. Odnośnie zaś drugiego zagadnienia zauważyć należy, że zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Prawo do informacji publicznej służy zatem niewątpliwie realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego – tj. jawności działania instytucji publicznych – umożliwiając kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem tych instytucji. Nie może ono jednak być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu, czy każdej informacji wytworzonej, odnoszącej się lub będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej (por. wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., sygn. I OSK 1769/13). Odnosząc powyższe stwierdzenia do stanu faktycznego sprawy zauważyć należy, że cały szereg informacji, których skarżąca żądała stanowi informację publiczną, gdyż odnosi się do wypełniania przez adresata zadań opiekuńczych i wychowawczych. Tym niemniej nie oznacza to, że w takim przypadku każda żądana informacja może być udostępniona. Zanim to nastąpi konieczne jest przeprowadzenie analizy, czy wystąpienie z wnioskiem rzeczywiście służy celowi ustawy, czy też ma ono realizować jakieś inne zadania. Celem prawa do informacji jest przede wszystkim zapewnienie transparentności życia publicznego, jawności i przejrzystości działań podejmowanych przez organy władzy państwowej i inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zatem próba skorzystania z prawa do dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. nie stanowi realizacji celu ustawy. Celem prawa do informacji publicznej nie jest bowiem zaspokajanie, czy też realizacja indywidualnych potrzeb w postaci pozyskiwania informacji (J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w "Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005", pod reakcją J. Górala. R. Hausera, J. Trzcińskiego, Warszawa 2005, s. 141-147 oraz Michał Kowalski "Nadużycie prawa do informacji publicznej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" nr 2 (65)/2016 r., s. 51). Zatem w przypadku, gdy u podstaw złożenia wniosku leżą interesy prywatne, działanie takie stanowi nadużycie prawa i nie zasługuje na ochronę. Nadużycie takie ma miejsce wówczas, gdy podmiot podejmuje działanie co prawda dozwolone prawem, ale dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę czyli z przyznanego mu prawa czyni użytek nienależyty. Działanie takie nie zasługuje na ochronę prawną, co wyklucza możliwość stwierdzenia bezczynności organu. Dzieje się tak m. in. wówczas, gdy prawo polityczne służące kontroli społecznej nad organami władzy jest wykorzystywane w celach indywidualnych, prywatnych (por. wyroki NSA z 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1359/18 oraz z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1638/14 oraz z 8 października 2020r., sygn. akt I OSK 2055/18). Rozpatrując wniosek strony pod takim kątem Sąd uznał, że uzasadnione jest stanowisko organu, że skarżąca występując z wnioskiem nadużyła prawa. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego badanej sprawy zauważyć należy, że – jak wynika z odpowiedzi na skargę – skarżąca prowadzi spór z ojcem dziecka, który dotyczy wyboru szkoły. Teza ta znalazła potwierdzenie w piśmie strony z 7 czerwca 2021r. adresowanym do organu, w którym oświadczyła, że (udzielenie jej informacji o dziecku) "nie zmienia negatywnej oceny Pana działań i zaniechań, jakich dopuścił się Pan podczas rekrutacji (dziecka) do szkoły oraz podczas pierwszych miesięcy jego edukacji w Pana szkole, które skutkują zwiększeniem konfliktu rodzicielskiego". Nadto, przed Sądem Rejonowym [...] w K., Wydział Rodzinny i Nieletnich, pod wskazaną w odpowiedzi na skargę sygnaturą, toczy się spór pomiędzy stroną, a ojcem dziecka. Twierdzenia tego strona nie zanegowała, wobec czego Sąd przyjął je za przyznane. To zaś prowadzi do wniosku, że strona żąda określonych informacji w celu prywatnym, a nie w trosce o dobro publiczne. Fakt prowadzenia sporu sądowego co do wyboru szkoły, której dotyczą postawione we wniosku pytania sam przez się nie pozbawia oczywiście strony prawa do żądania udzielenia informacji, tym niemniej rodzi konieczność dokonania oceny na ile strona żąda informacji w interesie ogólnym i powodowana troską o chronione konstytucyjnie wartości, a na ile pytania te są związane z osobistą i indywidualną sytuacją strony, gdyż w takim przypadku dochodzi do nadużycia prawa do informacji publicznej. Zdaniem Sądu, z uwagi na powołane wyżej okoliczności, zasadnym jest przyjęcie w niniejszej sprawie, że skarżąca nadużyła prawa do uzyskania informacji publicznej. Nie można bowiem aprobować i udzielać ochrony działaniom, które wydają się być nakierowane nie na usprawnienie struktur państwa, lecz na realizację celów osobistych a być może mają wręcz stanowić swego rodzaju narzędzie odwetu na dyrektorze szkoły, którego działania strona ocenia negatywnie, co sama przyznała w piśmie z 7 czerwca 2021r. Wskazuje to, że intencją strony jest raczej chęć dokuczenia funkcjonariuszom publicznym, niż poprawa funkcjonowania organów państwa. Z powyższego wynika, że nie można skutecznie organowi zarzucić bezczynności w sytuacji, gdy – wobec niekorzystającego z ochrony nadużycia prawa - nie był zobowiązany do udzielenia informacji. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi.