II OSK 1413/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 6 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1204/20 w sprawie ze skargi S. R. na decyzję Wojewody M. z dnia 10 sierpnia 2020 r., znak: ... w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zmiany sposobu użytkowania budynku oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1204/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę S. R. na decyzję Wojewody M. z dnia 10 sierpnia 2020 r. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zmiany sposobu użytkowania budynku. W skardze kasacyjnej S. R. zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez ich niewłaściwie zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie i w konsekwencji niepoddanie gruntownej analizie wszystkich aspektów niniejszej sprawy, w których są wątpliwości, w których ustalenia organu są odmienne od wniosków i twierdzeń skarżącej, nieprzeanalizowanie przez Sąd pierwszej instancji zarzutów zamieszczonych w skardze tj. naruszenia przepisów, a konsekwencji usankcjonowanie ich naruszenia, a w szczególności: 2. normy art. 7 k.p.a. - zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero całokształt zebranego materiału dowodowego może stanowić podstawę oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wykonanie wymogów wynikających z przywołanych przepisów jest konieczne dla prawidłowego ustalenia normy prawnej znajdującej zastosowanie w danej sprawie, a w konsekwencji, ustalenia sytuacji prawnej stron postępowania, zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, skonstruowanym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., który również został w niniejszej sprawie naruszony, ograniczając się jedynie do błędnego zastosowania dyspozycji § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co Sąd pierwszej instancji usankcjonował, 3. normy art. 8, 9 k.p.a. - zdaniem skarżącej nie podjęto żadnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a przede wszystkim pomijając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a zwłaszcza załączony Projekt zmiany sposobu użytkowania z potwierdzeniem rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, iż "nie ma uwag", co również usankcjonował Sąd pierwszej instancji. II. na podstawie art. 174 § 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: 1. normy § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2019.1065 t.j.) przez jego błędną wykładnię, to jest uznanie, że przepis ten, mimo norm cytowanych wyżej przepisów, ma zastosowanie do budynku wnioskodawczym, 2. normy § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez jego błędną wykładnię, to jest uznanie, że przepis ten stosuje się również do zmiany sposobu użytkowania, a w rzeczywistości stosuje się do budynków nowosytuowanych lub rozbudowywanych. Budynek skarżącej nie jest ani nowosytuowanym, ani rozbudowywanym budynkiem, został wybudowany kilkadziesiąt łat temu, a zmienia się wyłącznie sposób użytkowania. 3. normy § 212 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunkówtechnicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez jego pominięcie, 4. normy § 213 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez jego błędną wykładnię, to jest takie przedstawienie działki będącej własnością Skarżącej, jakby to była działka leśna, niezabudowana, co nie jest prawdą. Działka od kilkudziesięciu lat jest zabudowana budynkiem stanowiącym zaplecze usług turystycznych. Zmiana sposobu użytkowania, to oczywiście nie budowa, ani nie rozbudowa, 5. normy § 216 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez jego pominięcie, to jest pominięcie, że mimo treści wyżej cytowanego przepisu, wszystkie elementy budynku wnioskodawczyni są wyższej klasy odporności pożarowej (C), niż wymagana (D) dla budynku o takim samym położeniu względem działek sąsiednich (w tym działki leśnej), jak budynek skarżącej, 6. normy § 271 ust. 8a Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji pominięcie, że zgodnie z dyspozycją tego przepisu Rozporządzenia, budynki wymienione w § 213 Rozporządzenia, które mimo zwolnienia z wymagań, spełniają kategorię wyższą, niż została określona w § 212 Rozporządzenia mogą zostać usytuowane w odległości 4 m od działki z oznaczeniem (Ls), a więc bliżej, niż usytuowanie budynku skarżącej, usytuowany na nieruchomości od kilkudziesięciu lat, 7. normy § 271 ust. 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez jego błędne zastosowanie. Podniesiono ponadto zarzut nadużycia prawa przez organu pierwszej i drugiej instancji, niedostrzeżony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wbrew zasadzie słuszności. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki wyraził w zaskarżonym wyroku prawidłową ocenę w zakresie wykładni oraz zastosowania w sprawie przepisów § 2, § 12, § 212, § 213, § 216, § 271 ust. 8 i § 271 ust. 8a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U.2019.1065, dalej: Rozporządzenie). Przede wszystkim niezrozumiałe jest negowanie w skardze kasacyjnej wykładni § 2 Rozporządzenia oraz zastosowania tego przepisu w sprawie w sytuacji, gdy wyraźnie z § 2 ust. 1 Rozporządzenia wynika, iż przepisy rozporządzenia stosuje się również przy zmianie sposobu użytkowania budynków. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku trafnie wskazał, że wobec wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku zaistniała konieczność zweryfikowania przez organ administracji, czy budynek spełnia warunki określone w Rozporządzeniu, w tym w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. W konsekwencji Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował stanowisko organów obu instancji w zakresie dotyczącym zastosowania w sprawie warunków ustanowionych w przepisach § 209, § 212, § 213 i § 271 ust. 8 Rozporządzenia. W związku z tym, że objęty zgłoszeniem budynek zlokalizowany jest w odległości 7,68 m od granicy działki nr [...], stanowiącej użytek leśny (LsV), wyjaśnienia wymagała dopuszczalność zmiany sposobu użytkowania budynku w kontekście wymogów dotyczących odległości budynku od granicy (konturu) lasu. Dlatego w pierwszej kolejności rozważano w sprawie zastosowanie § 271 ust. 8a, zgodnie z którym najmniejsza odległości budynków wymienionych w § 213, wykonanych z elementów nierozprzestrzeniających ognia, niezawierających pomieszczeń zagrożonych wybuchem oraz posiadających klasę odporności pożarowej wyższą niż wymagana zgodnie z § 212, od granicy (konturu) lasu zlokalizowanej na sąsiedniej działce – wynosi 4 m, jednakże tylko wtedy, gdy teren na którym znajduje się granica (kontur) lasu, przeznaczony jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę niezwiązaną z produkcją leśną. Z niepodważonych ustaleń przytoczonych w uzasadnieniu wyroku wynika, że teren leśny oznaczony w planie symbolem ZL nie jest przeznaczony pod zabudowę niezwiązaną z produkcją leśną, co w rezultacie oznaczało brak możliwości zastosowania w sprawie § 271 ust. 8a Rozporządzenia. W konsekwencji Sąd Wojewódzki prawidłowo stwierdził potrzebę zastosowania przepisu § 271 ust. 8 Rozporządzenia, wyjaśniając przy tym, że zestawienie treści przepisów § 271 ust. 1 i 2 oraz § 271 ust. 8 prowadzi do wniosku, że budynek kategorii ZL (§ 209) powinien znajdować się w odległości co najmniej 12 m od granic (konturu) lasu (odległość 8 m zwiększona o 50 %). W takim stanie prawnym na aprobatę zasługiwały działania organów obu instancji umożliwiające inwestorowi uzupełnienie zgłoszenia, w szczególności przedłożenie ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo – rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w sposób inny niż podany w § 12 ust. 1 pkt 1 i § 271-273 Rozporządzenia. Podkreślić należy, że nałożony na skarżącą obowiązek uzupełnienia zgłoszenia znajdował oparcie w przepisie § 2 ust. 2 stanowiącym m.in., że przy zmianie sposobu użytkowania budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1000 m² - wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. Wobec przytoczonej treści § 2 ust. 2 Rozporządzenia, Sąd Wojewódzki trafnie uznał, że inwestor nie uzupełnił w sposób właściwy zgłoszenia, co warunkowało wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że złożenie przez inwestora projektu sposobu użytkowania przedmiotowego budynku – uzgodnionego przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych – nie czyniło zadość wymogom § 2 ust. 2 Rozporządzenia, skoro przepis ten wyraźnie stanowi o złożeniu odpowiedniej ekspertyzy, uzgodnionej z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Ponadto należy zaznaczyć, że nieprzedstawienie ekspertyzy o jakiej mowa w § 2 ust. 2 Rozporządzenia sprawiło, że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku musiała być oceniona według przepisu § 271 ust. 8 Rozporządzenia, wprowadzającego bezwzględny obowiązek zachowania odległości minimum 12 m od konturu lasu dla wszystkich budynków ZL, bez różnicowania klas odporności pożarowej tych budynków. Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, złożenie sprzeciwu było warunkowane tym, że usytuowanie budynku objętego zgłoszeniem nie odpowiada wymaganej odległości (min. 12 m) względem lasu zlokalizowanego na sąsiedniej działce, niezależnie od kwestii dotyczących klas odporności pożarowej budynków. Zgodzić się należało również z konkluzją Sądu Wojewódzkiego, że organ odwoławczy nie naruszył przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 k.p.a.), bowiem prawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz dokonał wystarczających dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń stanu faktycznego, zaś uzasadnienie decyzji sporządzone zostało stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Wobec powyższego zasadne było orzeczenie o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., przy czym zaakcentować należy, że Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób wyczerpujący wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz odniósł się do okoliczności podniesionych w zarzutach skargi. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 6