II OSK 2571/22

SENTENCJA Dnia 19 grudnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 594/22 w przedmiocie oddalenia sprzeciwów Z. R. i P. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 12 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 594/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, powołując się na art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciwy Z. R. oraz P. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 12 kwietnia 2022 r., którą uchylono decyzję Wójta Gminy [...] z 28 lutego 2022 r. o ustaleniu warunków zabudowy i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Wnioskiem z 28 kwietnia 2021 r. Z. R. wystąpił do Wójta Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejących budynków gospodarczych w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej na działce nr [...], w miejscowości C., gm. M. Następnie pismem z 13 stycznia 2022 r. P. K., nowy właściciel działki inwestycyjnej nr [...], złożył wniosek "o przeniesienie decyzji - projektu decyzji o warunkach zabudowy nr [...]" na jego rzecz. Jako podstawę prawną wskazał art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i załączył dwa pisma. Pierwsze, w którym Z. R. wyraża zgodę na powyższe "przeniesienie" oraz drugie, z którego wynika, że P. K. przejmuje wszelkie warunki zawarte w decyzji – projekcie decyzji. Decyzją z 28 lutego 2022 r. Wójt Gminy [...] ustalił na rzecz P. K. warunki zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu decyzją z 12 kwietnia 2022 r., na skutek odwołania A. R., B. M., G. K.-J. i A. I., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził przede wszystkim, że "tylko z uwagi na fakt, że organ skierował decyzję do osoby, która nie jest stroną - tj. do Pana P. K. i pominął stronę Pana Z. R. tut. Kolegium postanowiło przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia". Wady tej bowiem, zdaniem Kolegium, nie można było usunąć na etapie postępowania odwoławczego. W sprzeciwie od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu skarżący Z. R. zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., które to naruszenie uzasadnił tym, że nie jest już stroną postępowania – jest nią P. K., na rzecz którego organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy. Zaznaczył, że na P. K. przeniósł "w całości skutecznie przedmiotową decyzję o warunkach zabudowy". W swoim sprzeciwie od decyzji z 12 kwietnia 2022 r. skarżący P. K. zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 48b ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Skarżący stwierdził m.in., że decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy oraz że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu błędnie przyjęło, że "decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie została skutecznie przeniesiona przez Pana Z. R. na" niego. Sąd pierwszej instancji oddalając sprzeciwy uznał, że zaskarżona decyzja w zakresie podlegającym jego kognicji nie narusza prawa. Mając na uwadze treść art. 64e p.p.s.a. Sąd stwierdził, że w przypadku wniesienia sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. kontrola sądu ogranicza się wyłącznie do oceny istnienia przesłanek jej wydania. Wobec tak zakreślonych ram postępowania Sąd pierwszej instancji uznał, że mimo błędnego odniesienia się przez Kolegium do przepisów postępowania, istniały podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, że P. K., będący aktualnym właścicielem działki inwestycyjnej, nie jest stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na nieruchomości, której jest obecnie właścicielem. Jednakże zaznaczył, że P. K. "nie był (...) wnioskodawcą w kontrolowanym postępowaniu i brak [jest] podstawy prawnej do przyjęcia możliwości jego wstąpienia w miejsce osoby, która złożyła wniosek". Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd wyjaśnił, że "Z. R. nie mógł skutecznie przenieść na P. K. decyzji, której nie ma w obrocie prawnym". Podał też, że "wystarczającą przesłanką do wydania decyzji opartej na art. 138 § 2 k.p.a. było stwierdzenie, że decyzja została skierowana do strony, która nie może i nie powinna być jej adresatem". W skardze kasacyjnej skarżący P. K. zarzucił naruszenie art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie przejawiające się w "nieuzasadnionym przyjęciu że decyzja Wójta Gminy [...] znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie została skutecznie przeniesiona z Pana Z. R. na Pana P. K". W oparciu o tak przytoczoną podstawę kasacyjną wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wyjaśnić należy, że skarga kasacyjna została wniesiona od wyroku, którym oddalono sprzeciwy od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, wojewódzki sąd administracyjny ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Z powołanych przepisów wynika, że sąd administracyjny w postępowaniu prowadzonym na skutek sprzeciwu ma ograniczony zakres kognicji. Jest uprawniony jedynie do oceny sprawy w zakresie zastosowania przez organ administracji art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego sprzeciw powinien być zarzut naruszenia przepisów postępowania, polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 151a § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu, i powiązany z nim zarzut niewłaściwego zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Norma z art. 151a § 1 p.p.s.a. ma charakter wynikowy i jej naruszenie może zostać podniesione tylko łącznie z zarzutem naruszenia innych przepisów postępowania, a w szczególności z zarzutem naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. We wniesionej w tej sprawie skardze kasacyjnej skarżący nie sformułował tego rodzaju zarzutu. W jedynej podstawie kasacyjnej skarżący zarzucił tylko naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), nie wiążąc tego naruszenia z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że znaczenie powołanego w rozpoznawanej sprawie przepisu prawa materialnego jest takie, iż jakoby uzasadnia on to, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana na rzecz P. K., mimo że wniosek o jej wydanie został złożony przez Z. R. Przepis ten nie może uzasadniać takiego rozstrzygnięcia, gdyż dotyczy on szczególnej instytucji prawnej, jaką jest przeniesienie wydanej decyzji o warunkach zabudowy z osoby, na rzecz której decyzja została wydana, na rzecz innej osoby i w wyniku jego zastosowania powinna być wydana decyzja o przeniesieniu konkretnej decyzji o warunkach zabudowy z konkretnej osoby na inną konkretną osobę. W świetle tego nielogiczny jest zarzut skargi kasacyjnej, według którego błędem było przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy z 28 lutego 2022 r. wydana na rzecz P. K. nie została skutecznie przeniesiona na rzecz tegoż P. K. Z uwagi na powyższe NSA uznał, że skarga kasacyjna oparta na tak sformułowanej podstawie kasacyjnej jest niezasadna, co uzasadnia jej oddalenie na podstawie art. 184 p.p.s.a. Nie oznacza to, że w ocenie NSA decyzja o warunkach zabudowy z 28 lutego 2022 r. jest dotknięta - jak przyjęto to w zaskarżonej sprzeciwami decyzji SKO - wadą polegającą na skierowaniu jej do osoby, która nie była stroną lub - jak przyjęto to w wyroku Sądu pierwszej instancji - do strony, która nie mogła być jej adresatem. W ocenie NSA należało uwzględnić, że w piśmie z 13 stycznia 2022 r. wyraźnie domagano się przeniesienia "projektu decyzji o warunkach zabudowy", co dawało w oparciu o regułę falsa demonstratio non nocet podstawę do przyjęcia, że w piśmie tym w istocie chodziło po prostu o to, aby P. K. uznać za wnioskodawcę w miejsce Z. R. Powyższe stwierdzenie z uwagi na związanie NSA granicami skargi kasacyjnej, które - jak wyżej wskazano - zostały określone za wąsko, aby skargę kasacyjną uwzględnić, ma jedynie charakter obiter dictum. W oparciu o art. 182 § 2a i 3 p.p.s.a. NSA skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.