I SA/Wa 2197/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, asesor WSA Anna Fyda-Kawula, po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skarg Z. W. i J. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargi. UZASADNIENIE Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z 28 lipca 202021 r. nr 599/2021, po rozpatrzeniu zażalenia Z. W., M. W., E. W., M. W., K. W., A. D., J. W., W. W. i M. W., utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 21 stycznia 2021 r. nr 31/Sd/2021 o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...] do czasu złożenia do akt sprawy oryginałów lub poświadczonych za zgodność z oryginałem dokumentów potwierdzających następstwo prawne po M. M. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie sprawy. Przed Prezydentem m.st. Warszawy prowadzone jest postępowanie w sprawie ustalenia, w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "u.g.n.", odszkodowania za nieruchomość warszawską położoną przy ul. [...], ozn. dawnym nr hip. [...], zainicjowane wnioskiem z 8 listopada 2008 r. K. W., J. W. M. W., A. D. i J. M.. O ustalenie odszkodowania za tę nieruchomość wnioskowali następnie Z. W. (pismem z 10 marca 2017 r.), W. K. (pismem z 5 lutego 2018 r.) oraz T. M. (pismem z 13 maja 2019 r.). Wyżej wymienieni - poza J. M., W. K. oraz T. M. - są następcami prawnymi W. W., który przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), był w 2/3 części współwłaścicielem ww. nieruchomości. Drugim współwłaścicielem (w 1/3 części) była zmarła w 1944 r. M. M. z W. M., po której do chwili obecnej nie przeprowadzono postępowań spadkowych. J. M., W. K. oraz T. M. podają się za jej następców prawnych. Wobec nieprzedłożenia przez strony dokumentów potwierdzających następstwo prawne po M. M., mimo wystosowywanych do nich w tym względzie wezwań, Prezydent m.st. Warszawy, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postanowieniem z 21 stycznia 2021 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z 28 lipca 2021 r., zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przy ul. [...] w Warszawie, do czasu złożenia do akt sprawy oryginałów lub poświadczonych za zgodność z oryginałem dokumentów potwierdzających następstwo prawne po wyżej wymienionej. Odwołując się do poglądu prawnego wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1421/16, organy wywodziły, że ze względu na szczególnych charakter przepisu z art. 215 u.g.n. uprawniającego do przyznania odszkodowania za nieruchomość warszawską, wynika wspólne prawo do ustalenia przesłanek owego odszkodowania w postępowaniu, w którym uczestniczą wszyscy przeddekretowi współwłaściciele takiej nieruchomości (ich następcy prawni). Również ci którzy sami nie domagają się odszkodowania. Stąd do czasu ustalenia następców prawnych po nieżyjącej M. M., co umożliwi ustalenie wszystkich stron postepowania, nie jest możliwe procedowanie sprawy. Na postanowienie Wojewody Mazowieckiego skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Z. W. i J. K. Z. W. zarzuciła postanowieniu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. poprzez ich niewłaściwą interpretację i uznanie, że ustalenie wszystkich spadkobierców przedwojennych właścicieli nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie, mimo że roszczenie o przyznanie odszkodowania jest podzielne, a postępowanie w tym przedmiocie może się toczyć jedynie co do zgłaszających się stron postępowania, tj. w zakresie ustalonych spadkobierców W. W. Na potwierdzenie zasadności takiego stanowiska skarżąca przywoływała wydawane w innych sprawach decyzje Prezydenta m.st. Warszawy (których kopie załączyła do skargi), a także pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2645/15. W oparciu o te zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowanie, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jak Kisyński natomiast zarzucił postanowieniu naruszenie w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy przepisów postępowania, tj.: art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., w szczególności poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, a tym samym oparcia postanowienia jedynie na jego części, w okolicznościach, gdy następstwo prawne po M. M. zostało w jego ocenie już udowodnione. Dokumenty zgormadzone w aktach wskazują bowiem kto jest tym następcą prawnym i jest to wystarczające do ustalenia stron. Zwracał przy tym uwagę na konsekwencje zawieszenia postępowania w postaci odsunięcia w czasie załatwienia sprawy co do jej istoty. Wobec czego domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz uchylenia poprzedzającego go postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy i zasadzenie na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a tym samym skargi nie zasługują na uwzględnienie i podlegają oddaleniu. Stan faktyczny ustalony przez organ, przedstawiony w części historycznej niniejszego uzasadnienia – wbrew temu co twierdzi skarżący J. K. - został ustalony w sposób prawidłowy. Nie budzą te ustalenia zresztą zastrzeżeń drugiej skarżącej. Wynika zaś z nich niezbicie, że nieruchomość, za którą dochodzone jest odszkodowanie stanowiła przeddekretwową własność W. W. (w 2/3 częściach) oraz M. M. (w 1/3 części). Przy czym następstwo prawne potwierdzone zostało postanowieniami o stwierdzeniu nabyciu spadku oraz aktami poświadczenia dziedziczenia wyłączenie po pierwszym z tych współwłaścicieli. Brak jest natomiast tego rodzaju dokumentacji potwierdzającej następstwo prawne po M. M.. Jak bowiem wyjaśniał w toku postępowania pełnomocnik Z.W. postępowanie spadkowe po ww. nie zostało przeprowadzone z uwagi na niesporządzenie zarówno w dacie śmierci (1944 r.) jak też dacie ekshumacji (1945 r.) dokumentu stwierdzającego jej zgon (vide pismo r.pr. P. R. z 16 października 2017 r. - k. 123-125 akt administracyjnych). Wykazywane była (z odwołaniem do postanowień spadkowych) jedynie następstwo prawne po niektórych z jej dzieci. Godzi się zaś zauważyć, że sam fakt, że w chwili śmierci byłej właścicielki żyły jej dzieci, nie jest wystarczający do stwierdzenia – jak zdaje się uważać J. K. (wywodzący swoje prawa z rzekomego następstwa po M. M., a to wobec wykazania ciągu następstw po jej synu – S. M.) - że istotnie tymi spadkobiercami owe dzieci były, a w konsekwencji ich spadkobiercy są stronami niniejszego postepowania. Umykać zdaje się bowiem jego uwadze to, że łączące je więzy pokrewieństwa ze zmarłą świadczą jedynie o przynależności do kręgu spadkobierców ustawowych (por. art. 931 i n. ustawy z dnia 3 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny – Dz.U. z 2022 r., poz. 136; dalej: "k.c."). Przepisy prawa spadkowego przewidują zaś szereg sytuacji powodujących wyłączenie spadkobierców ustawowych od dziedziczenia (por. np. możliwość odrzucenia spadku - art. 1012 i art. 1020 k.c.). Z tego względu osoba wywodząca swoje uprawnienia z następstwa prawnego powinna legitymować się dokumentem potwierdzającym jej status, tj. postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku, względnie aktem poświadczenia dziedziczenia, które to dokumenty dopiero stwarzają domniemanie, że wymienione w nich osoby stały się spadkobiercami (por. art. 1025 § 2 k.c.). Bez dysponowania zatem takimi dokumentami nie można skutecznie powołać się na następstwo prawne po zmarłej. Postępowanie spadkowe zmierzające do ich uzyskania wszczęte zostało we wrześniu 2019 r. (vide pismo r.pr. P. R. z 15 października 2019. – k. 332 akt administracyjnych) i brak dowodów na to by zostało zakończone. Z tych względów chybione są sformułowane w skardze J. K. zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które to naruszenie miało wynikać z braku uwzględnienia przez organ rzekomego wykazania dokumentami zgromadzonymi w aktach następstwa prawnego po ww. zmarłej współwłaścicielce. Zasadniczego problem prawny jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie i determinował ocenę legalności zaskarżonego postanowienia, sprowadzał się do odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji gdy nieruchomość warszawska stanowiła przedmiot współwłasności, wszyscy jej współwłaściciele (ich następcy prawni) mają w postępowaniu o ustalenie za nią odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n. status strony, a co za tym idzie muszą mieć w nim także zapewniony udział. A jeśli tak, to czy brak ustalenia następców prawnych jednego ze współwłaścicieli stanowi podstawę do obligatoryjnego zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie odszkodowawczego w całości, do czasu ich ustalenia (jak orzekły organy). Przywołany wyżej art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszając na tej podstawie postępowanie organ zobligowany jest, w myśl art. 100 § 1 k.p.a., do równoczesnego wystąpienia do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwania stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Pod terminem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w cytowanym przepisie co do zasady rozumieć należy sytuację, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, tj. sytuacją, w której bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Takim zagadnieniem jest ustalenie we właściwej procedurze następców prawnych osób, które w postępowaniu administracyjnym miałby (gdyby żyły) przymiot strony. Podstawowym bowiem obowiązkiem organu administracji publicznej jest zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.), a po zebraniu dowodów zawiadomienie ich o zakończeniu postępowania. Prowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału wszystkich jego stron byłoby wszak dotknięte istotną wadą, a przez to wydana w nim decyzja mogłaby być wzruszone w postępowaniu nadzwyczajnym z przyczyn opisanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. O tym natomiast kto ma w danym postępowaniu przymiot strony przesądza art. 28 k.p.a., stanowiąc iż jest nim każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przypadku postępowań mających doprowadzić do ustalenia w trybie art. 215 u.g.n. odszkodowania za utraconą nieruchomość warszawską interes prawny kreujący przymiot strony mają byli właściciele (współwłaściciele) tych nieruchomości, a gdy ci nie żyją ich spadkobiercy. Zgodnie bowiem z tym przepisem uprawnionymi do odszkodowania realizowanego na podstawie przepisów u.g.n. są byli właściciele (ich następcy prawni) którzy utracili: gospodarstwo rolne na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych właścicieli, prowadzący gospodarstwo, zostali pozbawieni faktycznego władania wspomnianym gospodarstwem po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz właściciele (ich następcy prawni) domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Jakkolwiek więc samo świadczenie odszkodowawcze ma charakter podzielny – jak zasadnie zwracała uwagę skarżąca Z. W. - to jednak nie można pominąć, że przed jego ostatecznym ustaleniem musi nastąpić procesowa weryfikacja materialnoprawnych przesłanek przyznania odszkodowania. Występowanie zatem w jednym postępowaniu dwóch jego etapów (merytorycznego i ściśle odszkodowawczego) powoduje, że jeden jest nierozerwalnie związany z drugim, determinując tym samym dla całego postępowania krąg osób, które winny brać w nim udział. W sytuacji zatem złożenia wniosku o odszkodowanie przez część spadkobierców (w tym przypadku spadkobierców jednego z przeddekretowych współwłaścicieli), w postępowaniu nim zainicjowanym winni również brać udział pozostali spadkobiercy, w tym także spadkobiercy drugiego z przeddekretowych współwłaścicieli. Prawo to bowiem – jak wywodził Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanym przez organ wojewódzki wyroku z 1 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1421/16 - wynika z ich wspólnego prawa do ustalenia przesłanek do odszkodowania, które wynika z kolei ze wspólności praw spadkowych po dawnych współwłaścicielach. Pogląd ten skład orzekający w sprawie w pełni podziela. Nie podziela natomiast odmiennego zapatrywania na tę kwestię wyrażonego w przywołanym w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2645/15. Oczywistym jest bowiem, że każdy ze współwłaścicieli nieruchomości (ich następców prawnych) musi mieć zagwarantowany udział w postępowaniu, aby mieć wpływ na proces ustalenia materialnoprawnych przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania. Gdyby przyjąć odmienne stanowisko – zakładające dopuszczalność odrębnego rozstrzygania o prawie do odszkodowania części z uprawnionych osób (stosownie do przynależnych im udziałów) - w każdym następnym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 215 u.g.n. na wniosek kolejnego współwłaściciela nieruchomości warszawskiej (lub jego następcy) wystąpiłaby konieczność badania przesłanek określonych w tym artykule w stosunku do tej samej nieruchomości, co jest sprzeczne z regulacją zawartą w art. 110 k.p.a. Prawidłowo zatem w tych uwarunkowaniach faktyczno-prawnych Prezydent m.st. Warszawy powołując sią na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił zawisłe przed nim postępowanie do czasu przedłożenia dokumentów potwierdzających następstwo prawne po nieżyjącej M. M., a Wojewoda Mazowiecki utrzymał je w mocy. Odstąpienie zaś przez Prezydenta od zobowiązania stron do zainicjowania przed właściwym sądem postępowania spadkowego po ww., uzasadnione było już jego wszczęciem, o czym strony informowały organ w 2019 r. Z tych wszystkich względów także zarzut naruszenia tego przepisu, w wykładanego w powiązaniu z art. 215 ust. 2 u.g.n. (podniesiony przez Z. W.), nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 wskazanej ustawy.