I OSK 2605/18

SENTENCJA Dnia 10 października 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 października 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1801/17 w sprawie ze skargi Gminy D. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2017 roku Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną [pic] UZASADNIENIE I OSK 2605/18 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 9 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy D. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. Od ww. wyroku skargę kasacyjną złożyła Gmina D. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1/ prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz.191), dalej ustawa komunalizacyjna, poprzez jego zastosowanie i uznanie, że decyzje organów obu instancji były prawidłowe w zakresie, w jakim stwierdzały, że Gmina D. nabyła z dniem [...] maja 1990 r. nieodpłatnie prawo własności nieruchomości położonej w obrębie 0017 L., gm. D., oznaczonej nr ewidencyjnym [...] o pow. 1,69 ha, 2/ przepisów postępowania, tj. art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo że naruszała ona art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, w szczególności nieustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość należała do Państwowego Funduszu Ziemi, a co za tym idzie naruszała również przepisy prawa materialnego: art.5 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy komunalizacyjnej; błędne było również stwierdzenie, że Gmina D. nabyła z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, które to mienie zakwalifikowano jako mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, mimo że przedmiotowa nieruchomość nigdy nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, jak i nie była w żaden sposób utrzymywana przez Gminę D. 3/ interesu prawnego Gminy D., poprzez stwierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość jest własnością Gminy po ponad 25 latach od wejścia w życie ([...] maja 1990 r.) ustawy komunalizacyjnej, co powoduje, że Gmina odpowiada wstecz za utrzymanie nieruchomości oraz wszelakie zdarzenia, które mogły mieć na niej miejsce, mimo że organ I instancji miał wiedzę o tym, że Gmina D. nie uznaje się za właściciela ww. nieruchomości w związku z faktem niezgłoszenia jej w spisie inwentaryzacyjnym do dnia [...] grudnia 2005 r. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Lubuskiego z dnia 14 grudnia 2015 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie Gmina zrzekła się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (pkt 1), przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organu założycielskiego (pkt 2) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 (pkt 3) staje się w dniu wejścia w życie ustawy (tj. w dniu [...] maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Będąca przedmiotem sporu nieruchomość położona w obrębie 0017 L., gm. D., oznaczona nr [...] o pow. 1,69 ha, w dniu [...] maja 1990 r. stanowiła drogę wewnętrzną, która nie była zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. Sąd I instancji zaakceptował ustalenia organów, że sporna działka na dzień [...] maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa - we władaniu Rejonu Dróg Publicznych w C. Wynikało to z wypisu z rejestru gruntów oraz z pisma Starosty S. z dnia [...] listopada 2015. Co istotne, Rejonowi Dróg Publicznych w C. nie przysługiwał do wskazanej nieruchomości w dniu [...] maja 1990 r. odpowiedni tytuł prawny. Podmiot ten (ani żaden inny, w niniejszej sprawie mogłoby to być przedsiębiorstwo lasów państwowych, jako że sporny teren znajduje się w otoczeniu nieruchomości należących do PGL Nadleśnictwo S.) nie legitymował się bowiem dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) spornej nieruchomości. Ustaleń tych skarżąca kasacyjnie Gmina D. nie zakwestionowała. Determinuje to wynik niniejszej sprawy. W myśl art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji zarządzały tymi gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 2 ww. ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) umowa o nabyciu nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolite jest stanowisko, że wobec treści art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie [...] maja 1990 r., organy administracji nie miały obowiązku badania, czy gminie przysługiwał tytuł prawny do gruntu, w sytuacji gdy inny podmiot nie legitymował się takim tytułem. Uprawnienia gminy do mienia, do którego nie wykazały tytułu prawnego inne podmioty, potwierdził Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r., sygn. W 13/91 (publ. OTK 1992, nr 2, poz. 37). Zgodnie nią - termin normatywny "należące do", użyty w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe) będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych, oznacza w tym przepisie, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym "należały do" terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów. Nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu także argumenty, że organy przeprowadziły niewystarczające postępowanie dowodowe, bowiem nie dokonały wystarczających ustaleń w celu wykluczenia przesłanki negatywnej komunalizacji, określonej w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15. Jakkolwiek w polskim prawie administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, obligująca organ do zebrania materiału dowodowego, nie może to jednak prowadzić do nakładania na organ nieograniczonego obowiązku poszukiwania faktów, które podnosi strona. W niniejszej sprawie nie ma żadnego dowodu, ani nawet przesłanki, by przypuszczać, że stanowiąca drogę wewnętrzną działka nr [...] należała do Państwowego Funduszu Ziemi, utworzonego dekretem Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Dowodu takiego nie zaoferowała także skarżąca Gmina. Jeśli domagała się ona uznania jakichś dodatkowych dowodów, wskazujących na nierzetelność dowodów zgromadzonych w sprawie przez organ, powinna dowody te przedstawić, by organ mógł je zweryfikować. Przyjąć więc należy, że wywód skarżącej nie opiera się na dokumentach, z nich bowiem nie wynika, by działka nr [...] należała do Państwowego Funduszu Ziemi. Inaczej mówiąc, zbędne jest odnoszenie się do podnoszonej przez stronę okoliczności, nawet jeśliby miała ona sama w sobie prawne znaczenie, jeśli brak jest przesłanek do uznania, że okoliczność taka miała miejsce. Zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą opierać się na hipotetycznych stanach, dlatego też zaprezentowane stanowisko nie mogło przynieść oczekiwanego rezultatu. Strona skarżąca kasacyjnie powołuje się co prawda na przesłankę określoną w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy komunalizacyjnej wskazując w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na regulacje prawne dotyczące gruntów Państwowego Funduszu Ziemi oraz na brak ustaleń organu, czy sporna nieruchomość należała do tego Funduszu. Twierdzenia Gminy mogłyby odnieść oczekiwany skutek tylko wtedy, gdyby zostały poparte powołaniem się na konkretny plan miejscowy obowiązujący w dniu [...] maja 1990 r. Skoro jednak Gmina nie powołała się na żaden plan, to twierdzenie, że przedmiotowe grunty mogły należeć do Państwowego Funduszu Ziemi było jedynie gołosłowne. Ponadto bezsporne jest, że przedmiotowa nieruchomość w dniu [...] maja 1990 r. stanowiła drogę wewnętrzną, a zatem nie mogła być sklasyfikowana jako nieruchomość rolna w rozumieniu § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych (Dz. U. z 1983 r. Nr 19, poz. 86 ze zm.). Ponadto państwowe drogi wewnętrzne nie tworzyły podstawowej sieci drogowej w gminie. Taką sieć tworzyły drogi publiczne. Drogi wewnętrzne traktowane były jako tzw. urządzenia komunalne i administrowanie nimi miało związek z gospodarką komunalną sprawowaną przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, a nie z komunikacją i drogownictwem. Co do podnoszonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestii braku kompetencji organów administracji do dokonania oceny prawidłowości wpisów w ewidencji gruntów podnieść należy, że ewidencja ta nie tworzy stanu prawnego, nie korzysta z rękojmi wiary publicznej i ma jedynie charakter informacyjny. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa dokonała oceny stanu faktycznego sprawy, a wpisy istniejące w ewidencji w dacie komunalizacji oceniła jako wadliwe, przy czym nastąpiło to na potrzeby ustaleń faktycznych rozpoznawanej sprawy. Sąd Wojewódzki trafnie zatem przyjął, że przeprowadzone postępowanie odpowiadało standardom procedury administracyjnej i pozwalało na podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia. Nie można Sądowi I instancji zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., będącego wynikiem niedostrzeżenia uchybienia przez organy administracji przepisom art. 7 i art. 77 k.p.a., ponieważ nie doszło do naruszenia tych przepisów w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, prawidłowo przyjął, że skoro sporne mienie było w dniu [...] maja 1990 r. mieniem ogólnonarodowym (państwowym) oraz należało, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jednocześnie nie podlegało wyłączeniu z komunalizacji następującej ex lege, to zasadnie organy orzekające w sprawie potwierdziły nabycie prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez Gminę D. z dniem wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Odnośnie zaś do ostatniego z zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia interesu prawnego Gminy D., stwierdzić należy, że zarzut ten został nieprawidłowo skonstruowany, wobec czego nie może zostać oceniony przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie odnosi się on bowiem do żadnego z przepisów prawa materialnego bądź procedury sądowoadministracyjnej, czego wymaga art. 174 p.p.s.a. Poza tym wydanie legalnej decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę prawa własności nieruchomości w żaden sposób nie może naruszać jej interesu prawnego. Oparcie rozstrzygnięcia o obowiązujące przepisy prawa nie może bowiem wywołać takiego skutku. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.