II OSK 1550/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński (spr.) Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 9 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. i A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 277/08 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od T. i A. małżonków J. na rzecz A. S. kwotę 1005,95 (tysiąc pięć złotych dziewięćdziesiąt pięć groszy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE II OSK 1550/08 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2008 r. wydanym w sprawie II SA/Sz 277/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, stwierdził nadto, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano m. in., że organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie mocą której nakazano J. i A. J. wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Organ odwoławczy wskazał, że rozbudowa budynku na działce znajdującej się przy ulicy [...] w S. (której dokonano bez wymaganego pozwolenia na budowę) została zrealizowana przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W związku z tym w sprawie nie ma zastosowania art. 48 tej ustawy lecz art. 103 ust. 2. W myśl tego przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym okresem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Tenże organ cytując przepisy art. 37 i 40 Prawa budowlanego uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie naruszono postanowień art. 37, albowiem obiekt posadowiony jest zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, a nadto zachowano bezpieczeństwo jego konstrukcji. Z tego też względu słusznie zastosowano art. 40 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy nakaz jego rozbiórki nie był uzasadniony. Odnosząc się do skargi która zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane oraz art. 7, 10 § 1 i 61 § 4 Kpa Sąd I instancji uznał, iż jest ona zasadna, albowiem decyzja ta narusza przepisy prawa materialnego, i to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Narusza także przepisy postępowania, które z kolei mogły mieć istotny wpływ na jej wynik. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że z dniem 1 stycznia 1995 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U, nr 89, poz. 414), która spowodowała utratę mocy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.). Jednak stosownie do art. 103 ust. 1 tej ostatniej ustawy do spraw wszczętych przed dniem jej wejścia w życie a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy z zastrzeżeniem ust. 2 w myśl którego artykułu 48 dotyczącego nakazu rozbiórki nie stosuje się do obiektów których budowa zakończona została przed dniem jej wejścia w życie. Do takich obiektów stosuje się bowiem przepisy dotychczasowe. W ocenie Sądu I instancji organy zasadnie zastosowały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r., albowiem sporny obiekt wybudowany został bez pozwolenia na budowę przed dniem 1 stycznia 1995 r. Sąd ten wskazał również, że z treści przepisów art. 37 oraz 40 w/w ustawy wynika, że obiekty wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce jeżeli zachodzą okoliczności wskazane w art. 37 ust. 1. W przeciwnym razie należy (stosownie do art. 40) nakazać inwestorowi wykonanie w oznaczonym terminie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie organy przed podjęciem czynności zmierzających do zalegalizowania obiektu nie wykazały jednak w sposób jednoznaczny że w przypadku spornego obiektu nie zachodziły przesłanki określone w art. 37 Prawa budowlanego. Organ I instancji w ogóle nie rozważał tych przesłanek, natomiast organ II instancji jedynie nawiązał (w treści swojej decyzji) do tego, że ów obiekt posadowiony jest zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym oraz, że zachowane zostało bezpieczeństwo konstrukcji. Brak w tym zakresie oceny organu stanowi istotne uchybienie procesowe w postaci naruszenia art. 107 § 3 Kpa. Nadto Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przez organy zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 § 1, 79 i 81 Kpa co mogło mieć istotny wpływ na wynik tego postępowania. Lektura akt sprawy jednoznacznie bowiem wskazuje, że organ pierwszej instancji nie zawiadomił skarżącego ani o wszczęciu postępowania w sprawie rozbudowy spornego obiektu, ani o mających się odbyć oględzinach tej inwestycji. Z akt administracyjnych nie wynika ponadto ażeby skarżąca została poinformowana przez organy o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W ocenie Sądu I instancji takie działania organów niewątpliwie naruszają naczelną zasadę postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 10 § 1 Kpa. Prawu strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym towarzyszy bowiem obowiązek organu prowadzącego to postępowanie zawiadomienia strony o wszczęciu bądź prowadzeniu postępowania, prawo strony dostępu w tym czasie do akt sprawy, prawo do zgłaszania dowodów, obowiązek zawiadamiania jej o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodów oraz prawo do wypowiadania się przed wydaniem decyzji. Organ II instancji uchybień tych nie dostrzegł i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, a tym samym wydał decyzję również naruszającą prawo. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżyła w całości A. S. (właścicielka nieruchomości sąsiedniej). Powołując się na art. 174 pkt. 1 i 2 ppsa wyrokowi temu zarzuciła: I. naruszenie prawa procesowego a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1a i c ppsa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji przy braku istnienia ku temu przesłanek ustawowych tj. z powodu rzekomego naruszenia prawa materialnego w sytuacji gdy takiego naruszenia w wyroku rzeczywiście nie stwierdzono, oraz z powodu rzekomo istotnych naruszeń przepisów postępowania które albo nie istnieją albo nie miały i nie mogły mieć wpływu na treść zaskarżonej decyzji, 2) art. 133 § 1 ppsa poprzez wydanie wyroku bez wszechstronnej analizy akt sprawy, oraz w oparciu o okoliczności nie wynikające z tych akt. II. naruszenie prawa materialnego a mianowicie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38 poz 229 ze zm.) poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo prawidłowego wydania jej w oparciu o regulacje zawarte w tym przepisie. Podnosząc powyższe zarzuty autor kasacji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie podważa słuszność zaskarżonego wyroku. W związku z zarzutami sformułowanymi w skardze kasacyjnej wskazać należy iż stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami tejże skargi, albowiem sprawę rozpoznaje w jej granicach. Z urzędu bierze natomiast pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (w niniejszej sprawie nie miała ona miejsca). Oznacza to, że o ile w sprawie nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 183 § 2 ppsa dotyczące nieważności postępowania to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to także, iż Sąd nie jest uprawniony do dokonywania korekty bądź konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, może natomiast oceniać zaskarżone orzeczenie jedynie w granicach przedstawionych przez jej autora. Oceniając zasadność wniesionej skargi kasacyjnej we wskazanych wyżej granicach i wobec przestawienia obu zarzutów z art. 174 pkt. 1 i 2 ppsa tj. zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności należy odnieść się do drugiego z nich. Autor skargi kasacyjnej w ramach podstawy przewidzianej w art. 174 pkt 2 ppsa zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 a i c ppsa, oraz 2) art. 133 § 1 ppsa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oba zarzuty są bezzasadne. Nie można bowiem rozważań WSA w Szczecinie dotyczących wykładni przepisów art. 37 i 40 "dawnego" Prawa budowlanego interpretować w oderwaniu od tych fragmentów uzasadnienia wyroku, które dotyczą oceny dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji organy nie wykazały w istocie tego, że w przypadku spornego obiektu nie zachodziły przesłanki uzasadniające jego rozbiórkę. W omawianej kwestii wypowiedzieli się wprawdzie projektanci E. G. i M. F. (uczynili to w ramach opracowania E. G.) jednakże ich wywody nie spotkały się z jakąkolwiek analizą bądź oceną ze strony organu I instancji. Podobnie było w przypadku decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ten organ ograniczył się bowiem jedynie do stwierdzenia, iż obiekt posadowiony jest zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, że zachowane zostało bezpieczeństwo konstrukcji, a nadto że opinia techniczna sporządzona została przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje i wykształcenie (str. 3 i 4 uzasadnienia decyzji organu II instancji). To niewątpliwie za mało zwłaszcza w kontekście tych fragmentów opracowania którego autorem był M. F.. Stwierdził on przecież m. in., że ściana szczytowa spornego budynku (dobudowana) nie spełnia warunków technicznych, w tym oddzielenia pożarowego. Miał więc rację Sąd I instancji wtedy kiedy podkreślił, iż organy dopuściły się naruszenia art. 107 § 3 Kpa, albowiem nie dokonały należytej oceny powyższego dowodu. Ponieważ dowód ten miał bodaj najistotniejsze znaczenie w sprawie (zwraca na to uwagę także kasacja), przeto nie można było poddać go quasi ocenie która nie odnosiła się do całości opracowania, w tym zwłaszcza do zawartych w nim wniosków. Należy zgodzić się z Sądem I instancji także wówczas kiedy zarzuca on naruszenie w postępowaniu administracyjnym art. 103 § 1 Kpa. Nie ulega najmniejszych wątpliwości, że wnioskująca o przeprowadzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie została zawiadomiona nie tylko o jego wszczęciu ale i o możliwości wypowiedzenia się co do wszystkich przeprowadzonych w jego toku dowodów. Przy przeprowadzeniu niektórych z nich w ogóle nie uczestniczyła. Potwierdzeniem takiego stanu rzeczy jest lektura akt postępowania przed organami. Otóż wynika z nich, iż pełnomocnictwo udzielone M. R. przez A. S. nosi datę 12 marca 2007 r. (K 40 akt PINB). Przed tą datą A. S. w postępowaniu przed organem I instancji de facto nie uczestniczyła. Przykładem tego jest chociażby brak doręczenia jej zawiadomienia z dnia 12 września 2005 r. o przeprowadzeniu istotnego dowodu z oględzin nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy zawiadomienie to doręczono jedynie małż. J. oraz małż. G. (K.3,4 i5 akt PINB). Przy przeprowadzeniu tego dowodu A. S. nie była obecna (K 9 akt PINB). W tym stanie rzeczy nie można stwierdzić (jak chce tego kasacja), że powyższe uchybienia były bez znaczenia, albowiem zainteresowaną reprezentował jej pełnomocnik. Reprezentacja ta (przez pełnomocnika który nie był profesjonalistą) odnosiła się bowiem do okresu późniejszego tzn. przypadającego po dniu złożenia pełnomocnictwa. Niejako na marginesie powyższego przypomnieć należy iż naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego i to niezależnie od tego czy miało ono wpływ na wynik sprawy czy też nie (tak NSA w wyroku z dnia 19 czerwca 1998 r. sygn. akt I SA/Lu 652/97, Lex nr 34721). Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za bezpodstawny także zarzut naruszenia art. 133 § 1 ppsa. Wbrew twierdzeniom autora kasacji kwestionowany wyrok Sądu I instancji przepisowi temu nie uchybia zaś jego uzasadnienie odpowiada w pełni wymogom wskazanym w art. 141 § 4 ppsa. Zarzut ten można byłoby postawić skutecznie wówczas gdyby WSA w Szczecinie wydał wyrok przed zamknięciem rozprawy, ewentualnie z pominięciem materiału znajdującego się w aktach sprawy. Analiza tegoż wyroku z jednej strony, z drugiej zaś jego uzasadnienia, oraz materiału jakim dysponował Sąd prowadzi do wniosku, iż naruszenie art. 133 § 1 ppsa nie miało miejsca. Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia prawa materialnego a mianowicie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.), a to dlatego iż Sąd I instancji wykazał iż organy oceniając charakter spornego obiektu nie uzasadniły z jakich powodów uznały iż nie jest on obiektem o którym mowa w art. 37 ust. 1 w/w ustawy. Nie wykazały więc w sposób przekonujący, iż należało wdrożyć w stosunku do niego procedurę przewidzianą w art. 40 tejże ustawy. Rozważania Sądu I instancji na temat wykładni obu w/w przeisów (wobec uznania przez ten Sąd, że organy nie dokonały dostatecznej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie) w żadnym razie nie uzasadniały tezy, iż Sąd przesądził, że sporny obiekt nie jest obiektem do którego odnosi się art. 37 ust. 1 "dawnego" Prawa budowlanego. Podstawą rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego jest art. 184 ppsa.