II SA/Gl 874/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Gierałtowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 13 kwietnia 2022 r. nr NPII.4131.1.349.2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie określenia rodzaju dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów oddala skargę UZASADNIENIE Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 13 kwietnia 2022 r., nr NPII.4131.1.349.2022, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 559 z późn. zm. – dalej u.s.g.), stwierdził nieważność uchwały Nr XLV/336/2022 Rady Gminy Gierałtowice z dnia 9 marca 2022 r. w sprawie określenia rodzaju dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, sposobu ich świadczenia oraz wysokości cen za te usługi (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2022 r., poz. 1713), w części określonej w § 1 ust. 1 pkt 2, § 2 ust. 2 pkt 1 - 4, § 3 ust. 2 uchwały, jako sprzecznej z art. 6r ust. 4 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 6, ust. 2c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 1297 ze zm. – dalej u.c.p.g.), w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.). W uzasadnieniu organ podał m. in., że uchwała w części jest niezgodna z prawem. Rada gminy, na podstawie ww. art. 6r ust. 4 u.c.p.g., upoważniona jest określić rodzaje dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, sposób ich świadczenia oraz wysokość cen za te usługi. Jednakże w oparciu o ww. delegację ustawową organ stanowiący gminy może uregulować wyłącznie usługi dodatkowe (odpłatne), tj. usługi inne niż te, które powinny być obligatoryjnie zapewnione przez gminę. Ustawodawca konsekwentnie posługuje się właściwymi pojęciami w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, tj. rozróżnia "zbieranie i odbieranie" od "zbierania i przyjmowania". O zaniechaniu przyjmowania w punkcie mowa jest wyłącznie w art. 3 ust. 2c u.c.p.g., a zatem przyjmowania można zaniechać, gdy w pełni realizowane jest odbieranie, w tym przypadku bioodpadów "u źródła". Z kolei, gdy gmina nie zapewnia pełnego odbierania, to zaniechanie jednoczesnego przyjmowania bioodpadów w punkcie selektywnej zbiórki odpadów jest w obecnym stanie prawnym niedopuszczalne. Jednocześnie nie można uznać, że wobec właścicieli nieruchomości, którzy zdecydowali się na kompostowanie bioodpadów, zachodzi przesłanka pełnego obierania tych odpadów "u źródła". Trzeba bowiem mieć na względzie, że nie wszystkie bioodpady, które powstają na nieruchomości, można kompostować (np. odpady niepodatne na rozkład). W tych sytuacjach gmina jest obowiązana zapewnić właścicielowi możliwość pozbywania się bioodpadów, bez względu na to, czy właściciel nieruchomości zadeklarował kompostowanie tych bioodpadów w kompostownikach przydomowych, czy też nie. Wprowadzenie regulacji dotyczącej wyłączenia możliwości przyjmowania przez PSZOK bioodpadów na ww. zasadach i wprowadzenie ich przyjmowania przez PSZOK wyłącznie w ramach usług dodatkowych (dodatkowo odpłatnych), świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy. W ocenie organu nadzoru, gmina może postanowić o nieodbieraniu bioodpadów ze wskazanych nieruchomości, jednakże powinna zapewnić możliwość pozbycia się tej części bioodpadów, której nie można kompostować, w inny sposób. Powyższa możliwość pozbycia się bioodpadów nie może być traktowana jako usługa dodatkowa świadczona przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Gmina Gierałtowice, reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, zaskarżając je w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie Wojewody Śląskiego kosztami postępowania w sprawie. Zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 6r ust. 4 w zw. art. 3 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., poprzez błędne uznanie, że postanowienia uchwały w sposób sprzeczny z ww. przepisem regulują usługi dodatkowe świadczone przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów; 2. art. 3 ust. 2c u.c.p.g., poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że gmina ma obowiązek zapewnić przyjmowanie bioodpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych właścicielom nieruchomości, którzy zdecydowali się na kompostowanie bioodpadów, podczas gdy ww. przepis daje gminie możliwość zaniechania przyjmowania bioodpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych ww. właścicielom nieruchomości; 3. prawa procesowego, tj. art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g., poprzez uniemożliwienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, poprzez udzielnie rażąco krótkiego terminu do złożenia wyjaśnień. Podano m. in., że skarżąca w uchwale w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami uregulowała usługi dodatkowe świadczone przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów. Podjęcie uchwały na podstawie art. 6r ust. 4 u.c.p.g. zostało poprzedzone podjęciem uchwały na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Organ nadzoru z naruszeniem art. 6r ust. 4 w zw. art. 3 ust 2 pkt 6 u.c.p.g. stwierdził, że w pojęciu usług dodatkowych, świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, nie mieści przyjmowanie bioodpadów. Ponadto Wojewoda Śląski błędnie przyjął, że usługa dodatkowa w postaci przyjmowania bioodpadów dla nieruchomości, której właściciele złożyli informację oraz korzystają ze zwolnienia z części opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy przewiduje zwolnienie w całości z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady, nie może być świadczona jako usługa dodatkowa. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 2c u.c.p.g. gmina może nie zapewniać przyjmowania bioodpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, jeżeli w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w całości zapewnia odbieranie tych odpadów z miejsc ich wytwarzania. Rada Gminy zapewniła możliwość pozbywania się odpadów ulegających biodegradacji w inny sposób - poprzez nieodpłatne dostarczenie przez gminę kompostowników i zapewnienie możliwości kompostowania. Należy wskazać również na przepis z art. 3 ust. 2d u.c.p.g., zgodnie z którym gmina może nie zapewniać odbierania bioodpadów stanowiących odpady komunalne, jeżeli właściciel nieruchomości zabudowanej jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym podał w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi informacje, o których mowa w art. 6m ust. 1b pkt 7 oraz korzysta ze zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o którym mowa w art. 6k ust. 4a, a regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy przewiduje zwolnienie w całości z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady. Rada Gminy na mocy art. 3 ust 2d u.c.p.g. postanowiła o nieodbieraniu bioodpadów z terenu nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi od właścicieli, którzy zadeklarowali posiadanie kompostownika przydomowego i kompostowanie w nim bioodpadów stanowiących odpady komunalne oraz korzystają ze zwolnienia w części opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z tego tytułu oraz zwolniła właścicieli w całości z obowiązku posiadania pojemnika na bioodpady. W związku z tym konieczne stało się określenie dodatkowych usług świadczonych przez Gminę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Powtórzył m. in., że nie wszystkie bioodpady, które powstają na nieruchomości można kompostować. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 cytowanej ustawy, Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Skarga jest niezasadna, a rozstrzygnięcie Wojewody prawidłowe. Podstawę prawną zakwestionowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym czynności nadzorczej stanowił przepis art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90." Warunki formalne do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zostały spełnione, w szczególności zostało ono wydane w terminie. Z kolei skarga została poparta uchwałą o jej wniesieniu, w rozumieniu art. 98 ust. 3 u.s.g. Powinnością Sądu było zatem ustalenie, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował legalność kontrolowanej uchwały. W ocenie Sądu, rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, stwierdzono, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia." Dodatkowo wskazać należy, że przy interpretacji przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze. Z zagadnieniem tym wiąże się również zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jednocześnie, wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji). Zgodnie z art. 6r ust. 4 u.c.p.g. "Rada gminy może określić, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, rodzaje dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, sposób ich świadczenia oraz wysokość cen za te usługi." W świetle art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g. gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności zapewniają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady. Nadto gminy tworzą w sposób umożliwiający łatwy dostęp wszystkim mieszkańcom gminy punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, które zapewniają m. in. przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych wymienionych w pkt 5 (tak art. 3 ust. 2 pkt 6 ww. przepisu). Zgodnie z art. 3 ust. 2c u.c.p.g. gmina może nie zapewniać przyjmowania bioodpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, jeżeli w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w całości zapewnia odbieranie tych odpadów z miejsc ich wytwarzania. Art. 3 ust. 2d u.c.p.g. stanowi z kolei, że gmina może nie zapewniać odbierania bioodpadów stanowiących odpady komunalne, jeżeli właściciel nieruchomości zabudowanej jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym podał w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi informacje, o których mowa w art. 6m ust. 1b pkt 7, oraz korzysta ze zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o którym mowa w art. 6k ust. 4a, a regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy przewiduje zwolnienie w całości z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady. W tym kontekście organ nadzorczy zakwestionował przede wszystkim treść § 1 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały. Zgodnie z nim: "Określa się następujące rodzaje dodatkowych usług świadczonych przez Gminę Gierałtowice w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych i zagospodarowania tych odpadów: (...) przyjmowanie bioodpadów w gminnym punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych dla nieruchomości, których właściciele złożyli deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zawierającą oświadczenie o posiadaniu kompostownika przydomowego i kompostowaniu w nim bioodpadów stanowiących odpady komunalne oraz korzystają ze zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z tego tytułu." Z kolei §2 ust. 2 ww. uchwały stanowi, że "Określa się sposób świadczenia dodatkowej usługi, o której mowa w § 1 ust. 1 pkt 2: 1) Usługa świadczona jest wyłącznie na wniosek właściciela nieruchomości i wymaga każdorazowo zgłoszenia zapotrzebowania na skorzystanie z dodatkowej usługi, 2) Po otrzymaniu potwierdzenia z Urzędu Gminy Gierałtowice o otrzymaniu zgłoszenia, właściciel nieruchomości we własnym zakresie dostarcza bioodpady do gminnego punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych. 3) Bioodpady przyjmowane w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych są ważone na urządzeniu wagowym. 4) Właściciel nieruchomości zobowiązany jest uiścić opłatę za wykonaną usługę dodatkową w terminie 21 dni licząc od dnia wystawienia faktury, przelewem na rachunek bankowy Urzędu Gminy Gierałtowice. Ustawodawca konsekwentnie posługuje się pewnymi pojęciami w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi i rozróżnienia "zbieranie" (np. art. 1 pkt 4, art. 3 ust. 2b u.c.p.g.), "odbieranie" (np. art. 1 pkt 2, art. 3 ust. 2d u.c.p.g.) i "przyjmowanie" (np. art. 3 ust. 2c, art. 6r ust. 2d u.c.p.g.). Przy tym "odbieranie" i "przyjmowanie" odpadów są różnymi formami "pozbywania się" odpadów komunalnych. Ustawodawca w taki właśnie sposób definiuje tą ostatnią formę w art. 6r ust. 2d u.c.p.g. W art. 6r ust. 4 u.c.p.g., jako delegacji ustawowej dla ww. uchwały, mowa jest o dodatkowych usługach w zakresie "odbierania" odpadów komunalnych, z kolei §1 ust. 1 pkt 2 zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały stanowi o "przyjmowaniu" bioodpadów (podobnie jak §2 ust. 2 pkt 3 uchwały). Jednocześnie uchwała zrównuje znaczeniowo "odbieranie" i "przyjmowanie", skoro jej §1 ust. 1 mówi najpierw o tym, iż określa ona "odbieranie" odpadów komunalnych, po czym już w punkcie 2 tego zapisu normuje kwestię "przyjmowania" bioodpadów. Uchwała nie odróżnia w sposób wyraźny tego, co odróżnia sama ustawa (u.c.p.g.). O zaniechaniu "przyjmowania" odpadów w punkcie mowa jest w art. 3 ust. 2c ww. ustawy, a zatem "przyjmowania" można zaniechać, gdy w pełni realizowane jest "odbieranie" (w tym przypadku bioodpadów z miejsc wytwarzania"). Z kolei, gdy gmina nie zapewnia pełnego odbierania, to zaniechanie jednoczesnego przyjmowania bioodpadów w punkcie selektywnej zbiórki odpadów jest w obecnym stanie prawnym niedopuszczalne. Wprowadzenie ww. regulacji dotyczącej bioodpadów i wprowadzenie przyjmowania tych odpadów wyłącznie w ramach usług dodatkowych (dodatkowo odpłatnych) świadczonych przez gminę, na ustalonych w uchwale warunkach, pozostaje zatem w sprzeczności z ww. przepisami ustawy. Nie jest także zasadny zarzut naruszania przez organ nadzoru art. 10 § 1 k.p.a. Jak zasadnie organ nadzoru stwierdził, obowiązek wszczęcia postępowania wynika z treści art. 91 ust. 2 i ust. 5 u.s.g. Z tego ostatniego przepisu wynika jedynie "odpowiednie" stosowanie przepisów k.p.a. Obowiązek organu nadzoru polega w tym przypadku na obowiązku powiadomienia organu jednostki samorządu terytorialnego o wszczętym postępowaniu, które to powiadomienie, ze względu na specyfikę, następuje dopiero po dokonaniu przez organ nadzoru oceny zgodności aktu organu gminy z prawem. Postępowanie nadzorcze nie jest klasycznym postępowaniem administracyjnym. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 5 u.s.g., w postępowaniu nadzorczym przepisy k.p.a. stosuje się "odpowiednio". Przepisy np. art. 7, 10, 107 k.p.a. znajdują zatem w postępowaniu nadzorczym jedynie odpowiednie zastosowanie. Celem rozstrzygnięcia nadzorczego jest ocena zgodności z prawem materialnym oraz przepisami ustrojowymi uchwały lub zarządzenia organu gminy, a nie z przepisami k.p.a., regulującymi postępowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Te bowiem co do zasady nie mają zastosowania w procedurze podejmowania uchwały lub wydawania zarządzenia (wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., II GSK 654/17). Nie naruszono zatem art. 10 §1 k.p.a., zwłaszcza że całe postępowanie dotyczy sporu prawnego, a nie ustaleń faktycznych. Mając na uwadze powyższe i stwierdzając, że rozstrzygnięcie Wojewody co do zasady jest prawidłowe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę, jako niezasadną, oddalił. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.