I OW 174/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku P. S.A. z siedzibą w L. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Powiatu P. a Wójtem Gminy G. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku P. S.A. z siedzibą w L. o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE P. S.A. z siedzibą w L. zwróciła się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jaki zaistniał pomiędzy Starostą P., a Wójtem Gminy G. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości obejmującej działkę nr ew. [...] obręb [...], gmina G., powiat p. o pow. [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w P., VI Wydział Ksiąg Wieczystych nie prowadzi księgi wieczystej. Starosta Powiatu P. pismem z dnia 28 kwietnia 2017r., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał sprawę Wójtowi Gminy G., uznając go za organ właściwy do rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż działka ta stanowi drogę gminną, w związku z czym to Wójt Gminy jest właściwy zarówno do wydania pozwolenia na zajęcie pasa drogowego, jak i do podejmowania wszelkich decyzji związanych z utrzymaniem, ochroną i remontem tej drogi. W ocenie wnioskodawcy powyższe stanowisko jest błędne. Stosownie bowiem do treści art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 2147 ze zm.), organem wyłącznie właściwym do wydawania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości jest starosta, a samo w sobie dyskwalifikuje postanowienie Starosty o przekazaniu sprawy innemu organowi. Spółka zdecydowała się wystąpić do Starosty Powiatu P. o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystanie z nieruchomości na podstawie art. 124 w zw. z art. 124a ustawy o gospodarce nieruchomościami, z uwagi na nieuregulowany stan prawny przedmiotowej nieruchomości. Nieruchomość ta w operacie ewidencji gruntów wpisana jest jako własność Skarbu Państwa, w stosunku do której uprawienia właścicielskie sprawuje Starosta Powiatu P., jako użytkownik wpisana jest zaś Gmina G., a jako użytek wskazano "drogi". Wnioskodawca zwracał się z wnioskiem o wyrażenie zgody na udostępnienie wskazanej nieruchomością na cele budowlane, zarówno do Starosty Powiatu P., jaki i do Wójta Gminy G., jednakże oba organy odmówiły podjęcia rokowań zasłaniając się brakiem tytułu prawnego do nieruchomości. Starosta Powiatu P. stwierdził, iż nieruchomość ta stała się z mocy prawa własnością Gminy G. na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, natomiast Wójt Gminy G., stanął na stanowisku, iż nieruchomość ta nie stanowi własności gminy i rokowania w sprawie jej udostępnienia na cele budowlane mogą zostać rozpoczęte dopiero po uzyskaniu przez Gminę od Wojewody [...] decyzji komunalizacyjnej. Zdaniem wnioskodawcy działka o nr ew. [...] obręb [...], ma w chwili obecnej nieuregulowany stan prawny. Celem wprowadzenia instytucji przewidzianej w art. 124 w zw. z art. 124 a u.g.n., jest umożliwienie inwestorowi sprawnego przeprowadzenia inwestycji celu publicznego, pomimo przeszkód w postaci nieuregulowanego stanu prawnego nieruchomości. Jeżeli przyjąć za słuszne stanowisko Starosty Powiatu P. prezentowane w sprawie, byłoby to jednoznaczne z uniemożliwieniem przeprowadzenia inwestycji celu publicznego w zasadzie do czasu uzyskania przez Gminę G. decyzji komunalizacyjnej, na termin uzyskania której wnioskodawca nie ma wpływu, co stałoby w sprzeczności z dyspozycją art. 124 w zw. z art. 124a u.g.n. W odpowiedzi na wniosek Starosta Powiatu P., wnosząc o wskazanie Wójta Gminy G., jako organu właściwego do załatwienia sprawy wskazał, że stanowisko wnioskodawcy jakoby w niniejszej sprawie miał zastosowanie art.124a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest zasadny. Przepis ten ma zastosowanie do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Tymczasem działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania stanowi własność Skarbu Państwa (nabycie prawa własności w wyniku zasiedzenia) i podlega komunalizacji z mocy ustawy w trybie art. 5 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Działka ta z mocy prawa stała się zatem własnością Gminy G. z dniem [...] maja 1990 r., a decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] będzie miała charakter deklaratywny, a nie konstytutywny. Skarb Państwa nie może podejmować żadnych wiążących decyzji wobec tej nieruchomości bowiem utracił prawo własności do działki z dniem [...] maja 1990r. Wojewoda [...] w dniu 4 lipca 2017 r. wszczął postępowanie komunalizacyjne w sprawie nabycia własności przedmiotowej działki na rzecz Gminy G. W ocenie Starosty Powiatu P. organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest Wójt Gminy G. z tego tytułu, że jest zarządcą drogi która przebiega przez działkę nr ew. [...] obręb [...], Gmina G., powiat p. o pow. [...] ha. Organ wskazał, że zgodnie z art. 7 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016r., poz. 1440 ze zm.) do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Przedmiotowa droga nie została zaliczona do kategorii dróg gminnych, jednak jest drogą gminną wewnętrzną. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych drogi, drogi rowerowe oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga, a w przypadku jego braku do właściciela terenu. Zarządcą terenu przez który przebiega droga (działka [...]) jest Wójt Gminy G. Zarządca terenu przez który przebiega droga wewnętrzna posiada analogiczne kompetencje jak te, które określa art 20 ustawy. Należy do nich między innymi wydawanie zgody na zajęcie pasa drogowego. Natomiast art. 40 ustawy stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Droga przebiegająca przez działkę nr [...] jest drogą gminną publiczną choć nie zaliczoną do kategorii dróg gminnych. Bez względu na to, jak oznaczona jest w ewidencji gruntów działka nr [...] zarządcą urządzonej drogi wewnętrznej publicznej jest Wójt Gminy G. Organ ten jest właściwy zarówno do wydawania pozwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej na cele niezwiązana z budową, przebudową, utrzymaniem lub ochroną drogi gminnej jak i do podejmowania wszelkich decyzji związanych z utrzymaniem, ochroną i remontem drogi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kwestie dotyczące sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych jakie powstają między organami administracji publicznej reguluje przepis art. 22 k.p.a. (w sprawach załatwianych w drodze decyzji) oraz art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. Dz.U. z 2017 poz. 1369), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Podstawowe znaczenie dla wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie przez organy administracji ustaleń określających przedmiot sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o sporze kompetencyjnym (o właściwość) możemy mówić jedynie w sytuacji kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji, w odniesieniu do konkretnej tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy (postanowienia NSA: z 10 marca 2006 r. II OW 84/05, z 5 kwietnia 2011 r. II OW 13/11 i z 23 sierpnia 2011 r. II OW 62/11). W przeciwnym razie, kiedy nie ma zgody między organami co do oceny stanu faktycznego oraz co do tego w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie występuje tożsamość sprawy. Trudno mówić o sporze kompetencyjnym (o właściwość), kiedy dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwu różnych spraw, chociaż dotyczących tej samej strony. Jest to pozorny spór kompetencyjny (o właściwość), gdyż nie ma w takiej sytuacji rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, natomiast istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy. Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (o właściwość) nie może polegać na wyszukiwaniu przez sąd właściwej podstawy materialnoprawnej do rozpoznania i rozstrzygnięcia danego zdarzenia prawnego, albowiem to organ administracji publicznej właściwy jest do ustalenia rodzaju sprawy a tym samym podstawy materialnoprawnej jej rozstrzygnięcia ( por. postanowienie NSA z 3 lipca 2007 r. I OW 23/07). W niniejszej sprawie postępowanie zainicjował wniosek P. S.A. z siedzibą w L. skierowany do Starosty P. o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na budowę elektroenergetycznej linii kablowej (...) i innych urządzeń (...) na działce nr ew. [...] dla której nie jest prowadzona księga wieczysta. Wnioskowany zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości obejmuje zezwolenie na zajęcie części nieruchomości o określonej powierzchni w celu założenia i przeprowadzenia przewodów linii kablowej (...) oraz prawo wstępu na nieruchomość w celu wykonania w obszarze pasa technologicznego prac budowlano – montażowych (...). Jako podstawę prawną wniosku wskazano przepis art. 124 ust. 1 i ust.2 w związku z art. 124a u.g.n. Starosta P. – przekazując w trybie art. 65 § 1 k.p.a. wniosek Wójtowi Gminy G. wskazał, że Wójt jako zarządca drogi gminnej, obejmującej działkę nr [...] (stanowiącej własność Gminy G.) jest uprawniony do tego, by wydać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg na podstawie art. 20 i 40 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 1440 ze zm.). Wójt Gminy G. nie zajął stanowiska co do swej właściwości w sprawie, natomiast w piśmie stanowiącym odpowiedź na wniosek o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego wskazał, że Gmina nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, której dotyczy wniosek. Nie została bowiem wydana co do niej decyzja komunalizacyjna. Gmina wystąpiła do sądu o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości przez Skarb Państwa, i dopiero uzyskane w tym trybie orzeczenie umożliwi jej wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji komunalizacyjnej. Dopiero po wydaniu takiej decyzji uzyska uprawnienie do tego, by wyrazić zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane przez inwestora. Z powyższych faktów wynika, że w sprawie nie występuje w istocie spór kompetencyjny, gdyż Wójt Gminy G. w żaden sposób nie zakwestionował przypisywanego mu przez Starostę P. uprawnienia do załatwienia sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem P. S.A. z siedzibą w L. o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 i ust.2 w związku z art. 124a u.g.n., wskazując jedynie, że dokonanie jakichkolwiek czynności w sprawie jest niemożliwe z uwagi na brak decyzji komunalizacyjnej. Wójt dostrzega zatem istotę problemu w sprawie w braku możliwości wyrażenia zgody na wykonanie robót budowlanych na gruncie nieskomunalizowanym, nie odnosząc się w ogóle do kwestii kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. W związku ze stanowiskiem Starosty P., który podstawę dla załatwienia wniosku P. S.A. z siedzibą w L. dostrzega, wbrew jego treści, w przepisach ustawy o drogach publicznych, należy wskazać, że przepisy tej ustawy odnoszą się do dróg wewnętrznych (niezaliczonych w drodze uchwały do którejkolwiek z kategorii dróg publicznych) jedynie w takim zakresie, w jakim pozwala na to konkretny przepis ustawy. Regulacje dotyczące zajęcia pasa drogowego i wyrażania na to zgody przez zarządcę drogi odnoszą się wyłącznie do pasa drogowego drogi publicznej. Treść wniosku i wskazana w nim podstawa prawna art. 124 ust. 1 i ust.2 w związku z art. 124a u.g.n. powinna mieć decydujące znaczenie dla określenia organu właściwego, by go rozpoznać. Mając na względzie wyżej przedstawione przesłanki niezbędne do uznania sporu za spór kompetencyjny w rozumieniu art. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 22 § 2 i 3 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że taki między stronami nie występuje. W konsekwencji braku przesłanek z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 p.p.s.a. wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego należało oddalić.