II SA/Gl 185/08

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2008r. sprawy ze skargi E.G. i C.G. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...). nr (...) w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości. 2. zasądza solidarnie na rzecz skarżących od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Na wniosek inwestora J. S. Prezydent Miasta J. decyzją z dnia [...] r. nr [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie części budynku mieszkalnego położonego w J. przy ul. [...]. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli K. i Z. P. oraz E. i C. G. - właściciele sąsiednich działek. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję jednak w wyniku skargi wniesionej do sądu administracyjnego, prawomocnym wyrokiem z dnia 25 marca 2004 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ka 166/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd m.in. zalecił organowi pierwszej instancji, aby ponownie rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności dokonał protokolarnego stwierdzenia jakie konkretnie zmiany od ustaleń i warunków pozwolenia i zatwierdzonego projektu budowlanego (w tym także projektu zagospodarowania terenu) zostały dokonane przez inwestora co umożliwi podjęcie rozważań, czy dokonane zmiany w sposób istotny lub nieistotny odstępują od projektu i warunków pozwolenia. Niezależnie od postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, w którym to postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej "zlokalizowanej w J. przy ulicy [...] własność Pani J. S". Po rozpoznaniu odwołania E. i C. G. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i w pełni zaaprobował stanowisko tego organu o bezprzedmiotowości postępowania. W wyniku skargi wniesionej także na tę ostatnio wymienioną decyzję prawomocnym wyrokiem z dnia 17 listopada 2004 roku sygn. akt II SA/Ka 2396/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd w uzasadnieniu powołał się m.in. na wyżej wskazany wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 marca 2004 r. i stwierdził, że zarówno sprawa udzielenia pozwolenia na użytkowanie jak i istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę winna być rozpoznawana przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji, przy czym przed merytorycznym rozpoznaniem wniosku o pozwolenie na użytkowanie organ ten zobligowany będzie do oceny dokonanych przez inwestora odstępstw. Tym samym Sąd przesądził, że oba dotychczas prowadzone postępowania (w sprawie pozwolenia na użytkowanie oraz w sprawie samowoli budowlanej) prowadzone mają być, jako jedno postępowanie administracyjne, a to z uwagi na charakter postępowania, jak i na zmiany kompetencyjne organów po dniu 11 lipca 2003 roku. Po tej bowiem dacie w obu tych sprawach właściwymi stały się organy nadzoru budowlanego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie części budynku. Z kolei decyzją z dnia [...] r, nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze wskazując, że K. i Z. P. .nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji, albowiem w świetle art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) stroną w takim postępowaniu jest wyłącznie inwestor. W wyniku rozpoznania skargi wniesionej przez E. i C. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 2234/05 uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł że nie podlega ona wykonaniu w całości. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż związany jest wydanymi już w sprawie wyrokami sądowymi, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że jakkolwiek zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 11 lipca 2003 r. stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, to organy winny mieć na uwadze, że w związku ze zmianami kompetencyjnymi, a także wiążącymi je wyrokami WSA, prowadzone postępowanie nie było li tylko postępowaniem w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Aby bowiem mogło dojść do zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, to wobec wcześniejszego uchylenia przez Sąd decyzji na mocy wyroku z dnia 17 listopada 2004 roku, organ w toku postępowania badał także kwestie ewentualnej samowoli. Taki stan rzeczy spowodował, że postępowanie obejmowało swoim przedmiotem nie tylko pozwolenie na użytkowanie. To z kolei nakazywało organom ustalenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony na zasadach ogólnych (art. 28 k.p.a.) i z tego też powodu tak skarżących, jak i K. i Z. P. należało uznać za strony w postępowaniu, które zakończone zostało zaskarżoną decyzją. Zdaniem Sądu tak naprowadzony zakres przedmiotowy prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego wykluczał zatem zastosowanie w sprawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej od ww. wyroku przez inwestora J. S. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 882/06 oddalił skargę podkreślając w uzasadnieniu pełną akceptację wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny poglądu o braku możliwości uznania, że stroną w przedmiotowym postępowaniu jest wyłącznie inwestor. Wydaną w wyniku uzyskania przez wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przymiotu prawomocności decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną z [...] r. nr [...] wskazując rażące naruszenie norm procesowych poprzez pozbawienie skarżących możliwości udziału w postępowaniu. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...], po raz kolejny udzielającą J. S. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej części budynku. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, iż budowa została wykonana w sposób odbiegający od zatwierdzonego projektu i wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponieważ jednak podczas powstania odstępstw nie było ustawowej regulacji rodzaju odstępstw i ich konsekwencji ww. odstępstwa uznane zostały za nieistotne. Z uwagi zatem na to, że inwestor wypełnił wszystkie wymagane art. 57 ust.1 ustawy Prawo budowlane obowiązki udzielono mu pozwolenia na użytkowanie. Organ I instancji zaakcentował nadto, że zgodnie z wskazaniem zawartym w wyroku WSA, z naruszeniem art. 59 ust 7 ustawy decyzja zostanie przekazana sąsiadom. Jednak zdaniem organu w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie, które jest nowym postępowaniem, ma inny znak niż pierwotna decyzja i prowadzone jest w trybie innych przepisów stroną winien być wyłącznie inwestor. Odwołanie od wydanej decyzji wnieśli E. i C. G. wnosząc o jej uchylenie bądź orzeczenie jej nieważności i wyłączenie z udziału w ponownym postępowaniu imiennie wskazanego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. W uzasadnieniu strony podniosły, iż ponownie bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, które odbyło się bez ich udziału. Podniosły też, iż organ I instancji błędnie wskazał podstawę prawną decyzji. Po rozpoznaniu wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną stwierdzając w uzasadnieniu, że jest ona zasadna. Organ I instancji w wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego stwierdził bowiem, że inwestor Pani J. S. spełniła wszystkie wymogi art. 57 ustawy Prawo budowlane i zgodnie z art. 55 pkt 3 zostało jej udzielone pozwolenie na użytkowanie. Organ II instancji wskazał też, iż: - stwierdzone podczas obowiązkowej kontroli odstępstwa zgodnie z przepisami art. 57 ustęp 2 ustawy Prawo budowlane zostały wykazane i naniesione na stosowne dokumenty przez co doprowadzono budowę do zgodności z obwiązującymi przepisami, - wniosek o pozwolenie na użytkowanie wszczyna nowe, inne postępowanie, które dostaje swój numer (znak) i które zostaje zakończone również decyzją, - inwestor przystąpił do użytkowania po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, a organ I instancji nie stwierdził użytkowania budynku bez pozwolenia, - oczywisty błąd w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, gdzie zamiast "pkt" znalazł się "ust", został sprostowany przez organ I instancji wydanym postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...] , którego egzemplarz został do skarżących wysłany, Pismem z dnia [...] r. E. i C. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, domagając się jej uchylenia bądź orzeczenia jej nieważności, a także wstrzymania wykonania decyzji (ten ostatni wniosek został przez tut. Sąd oddalony postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2008 r.). W uzasadnieniu zarzucili orzekającym w sprawie organom rażące naruszenie przepisów prawa, a w szczególności art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, rażące naruszenie przepisów art. 55 Prawa budowlanego poprzez podanie w skarżonej decyzji jako podstawy prawnej przepisu art. 55 pkt 3 prawa budowlanego, wydanie skarżonej decyzji w rażącej sprzeczności z wcześniej wydaną przez skarżony organ decyzją z dnia [...] r. nr [...] i z rażącym naruszeniem art.10 § 1 k.p.a., błędne ustalenie stanu faktycznego i niezgodne z rozstrzygnięciami wyroków WSA w Gliwicach nie wydanie poprzedzającego wydanie pozwolenia na użytkowanie orzeczenia o zakończeniu prowadzonego postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie albowiem jego zdaniem decyzja PINB w J. jest zasadna. Organ II instancji podkreślił nadto, iż w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku nie biorą udziału sąsiedzi, nie mając odniesienia i wiedzy techniczno-budowlanej niezbędnej w czynnościach kontrolno-odbiorowych. Zgodnie jednak z wyrokiem WSA w Gliwicach, decyzja pierwszoinstancyjna została dostarczona sąsiadom, którzy jednak cyt. "nie mogą podnieść sensownego zarzutu gdyż nie byli stroną tego postępowania". Błędnie wpisana podstawa prawna w decyzji PINB z dnia [...] r., została natomiast we właściwym trybie sprostowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym wniesiona skarga musiała zostać uwzględniona. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności podkreślić należy, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W myśl natomiast utrwalonego w tej mierze orzecznictwa wyłączenie związania oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci zawartych w wyroku wskazań co do dalszego postępowania, może nastąpić tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2007 r. II GSK 240/06, LEX 325365. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach związany jest oceną wyrażoną przez ten Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 16 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 223/05 (od którego wniesiona skarga kasacyjna została przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalona) i nie może ocenić odmiennie kwestii przez Sąd ten wówczas przesądzonych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w obecnym składzie nie podejmuje zatem ponownych rozważań dotyczących kręgu podmiotów, którym w stanowiącym przedmiot kontroli postępowaniu administracyjnym służył przymiot strony. Kwestie te zostały bowiem przesądzone w zawartej w uzasadnieniu przywołanego wyżej wyroku ocenie prawnej, w ramach której stwierdzono, iż prowadzone przez organy postępowanie administracyjne stanowi nie tylko postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie lecz obejmuje jednocześnie zbadanie ewentualnej samowoli inwestora, a tym samym krąg podmiotów którym przysługuje przymiot strony ustalany winien być nie w oparciu o art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane lecz na podstawie art. 28 k.p.a. ujmując w konsekwencji także E. i C. G. oraz K. i Z. P. Rozważenia i oceny w obecnym postępowaniu sądowoadministracyjnym wymagała natomiast prawidłowość wydanych przez organ I i II instancji w wyniku kolejnego rozpoznania sprawy rozstrzygnięć w kontekście zawartych w uzasadnieniu przywołanego wyroku wskazań. Przypomnieć zatem w tym miejscu należy, iż w wyniku przywołanego wyroku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną z [...] r. nr [...] wskazując, w ślad za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, rażące naruszenie norm procesowych poprzez pozbawienie skarżących możliwości udziału w postępowaniu. W konsekwencji organ II instancji wskazał PINB w J., iż koniecznym jest, w trakcie kolejnego rozpoznania sprawy, ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, z udziałem wszystkich stron, w tym skarżących. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...], po raz kolejny udzielającą J. S. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej części budynku. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy nie wynika jednak by przed wydaniem kolejnej decyzji organ I instancji przeprowadził jakiekolwiek ponowne czynności wyjaśniające i by w zgodzie z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postępowanie obejmujące zarówno kwestię samowoli jak też pozwolenia na użytkowanie toczyło się z udziałem skarżących. Fakt pominięcia skarżących w fazie postępowania poprzedzającej wydanie decyzji pośrednio potwierdza notabene sam organ I instancji wskazując w uzasadnieniu wydanej decyzji, że zgodnie z wskazaniami wyroku cyt. "z naruszeniem art. 59 ust. 7 Prawa Budowlanego decyzja zostanie przekazana sąsiadom", redukując tym samym jedynie do kwestii doręczenia zagwarantowane w art. 10 k.p.a. prawo stron do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Pomimo dostrzegalnej niezgodności przyjętego przez organ I instancji trybu i sposobu prowadzenia postępowania z wskazaniami Sądu, którymi organy są związane, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w wyniku rozpoznania wniesionego doń odwołania utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, do kwestii zarzucanego przez skarżących naruszenia art. 10 k.p.a. nie ustosunkowując się w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia ani jednym słowem. Nie odniósł się zresztą w sposób właściwy także do pozostałych zarzutów stron dotyczących kwestii legalności przeprowadzonych robót budowlanych i przystąpienia do użytkowania budynku. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się bowiem w tej mierze jedynie na stanowisko organu I instancji bez jakiejkolwiek samodzielnej analizy i oceny materiału dowodowego. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji zauważyć także należy, iż odnosząc się w uzasadnieniu do kwestii odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę organ II instancji wskazał, że zostały one cyt. "naniesione na stosowne dokumenty przez co doprowadzono budowę do zgodności z obowiązującymi przepisami". Passus ten należy uznać za wysoce kontrowersyjny albowiem doprowadzenia obiektu do zgodności z prawem nie można bowiem utożsamiać li tylko z ujęciem w dokumentach dokonanych odstępstw. Podkreślenia wymaga też, iż w części nagłówkowej decyzji organ II instancji stwierdził, że rozpoznał zarówno odwołanie E. i C. G. jak też K. i Z. P. podkreślając w uzasadnieniu, iż wszystkie strony odwołanie wniosły wspólnie. W rzeczywistości jednak przedłożone Sądowi akta sprawy zawierają jedynie egzemplarz sporządzonego w dniu [...] r. odwołania podpisanego przez E. i C. G., wyłącznie E. i C. G. wskazali także swoje nazwiska w nagłówku odwołania. W konsekwencji twierdzenie organu drugoinstancyjnego o rozpoznaniu wspólnego odwołania E. i C. G. oraz K. i Z. P. pozostaje w sprzeczności z przedłożoną Sądowi dokumentacją sprawy. W konsekwencji, w myśl powyższych uwag, zaskarżoną decyzję uznać należy za naruszającą przepisy postępowania administracyjnego (art. 10 i art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych wywodów. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania orzeczono na wniosek skarżących na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a.