VIII SA/Wa 710/18

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi E. M.i K. M. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]kwietnia 2018 r. nr [...]; 2) zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących E. M. i K. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga E. M. i K. M. (dalej: skarżący) na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ odwoławczy) z [...] lipca 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie odprowadzania wód opadowych z dachu budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości K. [...], gmina S.. Stan sprawy przedstawia się następująco: Na skutek pisma K. M. z [...] listopada 2017 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. (dalej: PINB, organ I instancji) przeprowadził [...] grudnia 2017 r. czynności kontrolne na ww. posesji, w trakcie której ustalono, że znajduje się tam budynek gospodarczy, murowany, o wymiarach 10 m x 20 m, oddalony od granicy z sąsiednią działką skarżących o około 60 cm. Od strony frontowej posiada on metalowe wrota, a od tylnej drewniane, dach dwuspadowy, drewniany, pokryty eternitem, wysokość do kalenicy 7,30 m, a do okapu 3,75 m. Budynek jest orynnowany, wody opadowe odprowadzane są na własną działkę, którą E. M. i L. M. kupili od poprzednika 3 lata wcześniej. Budynek gospodarczy został wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę [...] lat temu, a obecni jej właściciele nie wykonywali przy nim żadnego remontu. Zawiadomieniem z [...] marca 2018 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie odprowadzania wód opadowych z dachu budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości K. [...], gmina S.. Decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. PINB, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), umorzył wszczęte z urzędu przedmiotowe postępowanie administracyjne w całości. W uzasadnieniu decyzji PINB podał, że wody opadowe w niniejszym przypadku odprowadzane są na własną posesję w ten sposób, że zbierane są do beczki metalowej na deszczówkę, a następnie odprowadzane na własny, nieutwardzony teren. Jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji fotograficznej, budynek jest orynnowany, dlatego brak jest podstaw do skorzystania z art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm., zwanej dalej: P.b.) i nakazania właścicielowi odprowadzania wód opadowych. Organ I instancji powołał się w tym zakresie na § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, zwane dalej: rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych). Poza tym PINB uznał, że w związku z upływem czasu oraz faktem, że przedmiotowy budynek został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę, nie ma możliwości zastosowania obecnie obowiązujących przepisów dotyczących m.in. konieczności zapewnienia odprowadzenia wody na własną działkę w zakresie zmiany dachu z dwuspadowego na jednospadowy. Sprawy naruszenia oraz niekorzystnego oddziaływania budynków na sąsiednią nieruchomość mają charakter cywilnoprawny i powinny być rozstrzygane przez sądy powszechne. W związku z powyższym organ I instancji nie znalazł podstaw do wydania stosownej decyzji merytorycznej na podstawie art. 66 P.b. w przedmiotowej sprawie. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i zarzucając: 1) błędne ustalenie, że z budynku sąsiadów wody opadowe odprowadzane są na własną posesję, podczas gdy rzetelna analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że faktycznie odprowadzane są one do beczki metalowej, która "wchodzi" na działkę skarżących, napiera na ich ogrodzenie, wody opadowe przelewają się z beczki i spływają na ich działkę, dewastując stojący tam obiekt gospodarczy; 2) błędne uznanie, że upływ czasu i fakt wybudowania budynku zgodnie z pozwoleniem na budowę powoduje brak możliwości zastosowania obowiązujących przepisów, dotyczących m.in. konieczności zapewnienia odprowadzenia wody na własną działkę (P.b., rozporządzenie w sprawie warunków technicznych); 3) błędne uznanie, że sprawa ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy przepisy dotyczące odprowadzania wód opadowych należą do zakresu prawa administracyjnego; 4) błędne uznanie, że postępowanie w niniejszej sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, podczas gdy przepisy P.b. oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pozwalają na wydanie decyzji merytorycznej. Decyzją Nr [...] z [...] lipca 2018 r. WINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 P.b., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że PINB dokonał właściwej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, opierając się na protokole z czynności kontrolnych z [...] grudnia 2017 r. oraz załączonej do niego dokumentacji zdjęciowej. Zasadnie stwierdził, że w konsekwencji brak jest podstaw do nakazania właścicielowi działki nr [...], położonej w K. [...], gmina S., zmiany sposobu odprowadzania wód opadowych z dachu przedmiotowego budynku gospodarczego. Prawidłowo zatem organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów odwołania WINB stwierdził, że odmienna ocena skarżących w nim przedstawiona jest subiektywna i pozostaje bez wpływu na kształt podjętego rozstrzygnięcia. Jeśli skarżący chcieliby skutecznie zakwestionować ustalenia organów nadzoru budowlanego, to powinni przeprowadzić stosowny kontrdowód, czego nie uczynili na żadnym etapie postępowania. Natomiast zadaniem organów orzekających w tej sprawie nie jest dalsze poszukiwanie materiału dowodowego, który będzie zaprzeczał wcześniejszym ustaleniom tylko dlatego, że zebrany do tej pory materiał dowodowy jest niekorzystny dla jednej ze stron postępowania, która się z nim nie zgadza. WINB wskazał ponadto na fakt, że w inspektoratach nadzoru budowlanego na stanowiskach inspektów zatrudnione są osoby posiadające odpowiednie uprawnienia i wiedzę techniczną. Zatem, kontrolując określoną inwestycję, inspektor nadzoru budowlanego może samodzielnie ocenić, czy wody opadowe z dachu budynku, znajdującego się na terenie danej nieruchomości, są odprowadzane na jej teren. Poza tym z protokołu z czynności kontrolnych, posiadającego walor dokumentu urzędowego, wynika, że przedmiotowy budynek gospodarczy jest orynnowany, a wody opadowe odprowadzane są na własną działkę. Niezasadne są również zarzuty skarżących co do legalności wykonania ww. budynku czy też niezgodności ich usytuowania z prawem, ponieważ przedmiotem oceny w tym postępowaniu jest wyłącznie zasadność umorzenia przez PINB postępowania w sprawie odprowadzania wód opadowych na działce nr [...]. Konflikty międzysąsiedzkie czy własnościowe mogą być natomiast przedmiotem sporów cywilnych, a nie postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Od powyższej decyzji skarżący wnieśli skargę, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez: - niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, a w konsekwencji błędne uznanie, że właściciel działki nr 464 odprowadza wody opadowe na własną działkę w sytuacji, kiedy zalewają one posesję skarżących, co powoduje gnicie i niszczenie ich obiektów budowlanych, - niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności zaniechanie przeprowadzenia oględzin nieruchomości na okoliczność ustalenia, czy dochodzi do zalewania działki skarżących, a poprzestanie na czynnościach kontrolnych przeprowadzonych [...] grudnia 2017 r. i przyjęciu twierdzeń właścicielki działki nr [...], że wody opadowe odprowadzają na własną działkę, - zaniechanie zbadania, czy właściciele działki nr [...] zmienili miejsce usytuowania rynien na swoim budynku gospodarczym, gdyż w rzeczywistości dopiero od około 3-4 lat na skutek zmiany orynnowania budynku dochodzi do zalewania posesji skarżących; 2) art. 104 § 2 i art. 138 k.p.a. przez nierozpoznanie istoty sprawy, w tym pominięcie twierdzeń skarżących, zawartych w odwołaniu, że właściciele działki nr [...] zmienili usytuowanie orynnowania na budynku gospodarczym, co jest przyczyną zalewania ich posesji; 3) art. 6, art. 7 i art. 80 k.p.a. przez zaniechanie wszechstronnego rozważenia całokształtu okoliczności faktycznych towarzyszących sprawie, dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz wydanie decyzji z pominięciem dyrektywy nakazującej uwzględnienie słusznego interesu strony. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontroli legalności w przedmiotowej sprawie poddana została decyzja WINB utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w sprawie umorzenia wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego dotyczącego prawidłowości odprowadzania wód opadowych z dachu budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości K. [...], gmina S.. Istota sporu sprowadza się do oceny zasadności umorzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie z uwagi na brak podstaw do zastosowania art. 66 P.b. w związku z § 28 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Kontrolowane orzeczenie jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności wskazać należy, że procedurę usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku reguluje art. 66 ust. 1 P.b. Zgodnie z tym przepisem w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Obowiązki wynikające z powyższego przepisu obciążają właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (art. 61 P.b.) bez względu na to, czy niesporne jest, że chodzi o obiekt wybudowany i użytkowany legalnie, czy też co do tego obiektu zachodzą jakiekolwiek wątpliwości w zakresie jego legalności. Z kolei § 28 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych przewiduje, że działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej (ust. 1). W przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych (ust. 2). Zdaniem Sądu, organy nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie przedwcześnie stwierdziły, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, skutkująca jego umorzeniem na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Organy obu instancji nie przeprowadziły jednak w wystarczający sposób postępowania wyjaśniającego, a tym samym nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie. W tym zakresie Sąd podziela zarzuty skargi, skutkujące uchyleniem obu decyzji bowiem stwierdzone uchybienia proceduralne (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.) mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ I instancji nie przeanalizował dokładnie § 28 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, ponieważ w żaden sposób nie ustosunkował się i nie zbadał, czy do przedmiotowej sytuacji faktycznej można zastosować ust. 1 tego przepisu. Nie uczynił tego również WINB, który po raz drugi badał sprawę, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z protokołu czynności kontrolnych z [...] grudnia 2017 r. nie wynika, czy działka nr [...], na której usytuowany jest kontrolowany budynek gospodarczy, jest wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. Dopiero jeśli nie ma możliwości przyłączenia budynku do ww. sieci kanalizacji, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Wprawdzie organy stwierdziły, że wody opadowe z budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...] są odprowadzane na własny teren, to jednak nie zbadały w wystarczający sposób, czy odbywa się to w sposób efektywny. Należy pamiętać, że właściciel obiektu budowlanego jest obowiązany zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak np. intensywne opady atmosferyczne (art. 61 pkt 2 P.b.). Celem ustalenia, czy wody opadowe z budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...] odprowadzane są skutecznie na własny teren, organ nadzoru budowlanego winien zweryfikować oświadczenia skarżących, zawarte w skardze z [...] listopada 2017 r., protokole z czynności kontrolnych z [...] grudnia 2017 r. czy odwołaniu, że wody opadowe napływające z działki sąsiedniej zalewają ich szopę na drewno, powodując jej gnicie. Skarżący zauważyli takie zjawisko od około 3 lat, kiedy (ich zdaniem) aktualni właściciele działki nr [...] zmienili orynnowanie spornego budynku gospodarczego. Organy poczyniły odmienne ustalenia jedynie w oparciu o wyjaśnienia E. M. złożone do protokołu z czynności kontrolnych. Jednak skarżący do skargi załączyli materiał fotograficzny z zaznaczeniem miejsca usytuowania starej rynny na budynku gospodarczym usytuowanym na działce nr [...], co – zdaniem Sądu - winno być przez organ nadzoru budowlanego jednoznacznie wyjaśnione. Tak samo PINB winien poczynić ustalenia w kierunku przyczyn zawilgocenia szopy skarżących od strony budynku gospodarczego, a w szczególności czy beczka odprowadzająca wody opadowe z rynny budynku gospodarczego na działkę nr [...] jest wystarczająca pod względem pojemności, czy jest prawidłowo usytuowana, czy ten zbiornik wody spełnia swoją rolę w skutecznym odprowadzaniu wód opadowych na własną działkę, czy taka konstrukcja odprowadzania wód opadowych nie wymaga nakazu zmiany tego sposobu. Dowodów w sprawie nie można się domyślać, a rolą Sądu, kontrolującego legalność decyzji administracyjnych, nie jest ustalanie stanu faktycznego i konfrontacja stanowisk stron. Uzasadnienie decyzji kontrolowanej w trybie skargi winno realizować zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.), która łączy się ściśle z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art.8 k.p.a.), a te zasady, zdaniem Sądu, w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym nie zostały prawidłowo przez organy nadzoru budowlanego wykonane. Ponownie rozpoznając sprawę PINB dokona dokładnych oględzin budynku gospodarczego na działce nr [...] w miejscowości K. [...], gmina S. pod kątem spełnienia przesłanek z art. 66 ust. 1 P.b. w związku z § 28 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, tj. prawidłowości odprowadzania wód opadowych z tego budynku, przesłucha na tę okoliczność strony postępowania: skarżących oraz właścicieli działki nr [...] (dołączając do akt sprawy wypis z rejestru gruntów dotyczący tej działki), ustalając jednocześnie, czy doszło do zmiany orynnowania budynku gospodarczego przez aktualnych właścicieli działki nr [...] i czy ta zmiana (jeśli rzeczywiście miała miejsce) ma negatywny wpływ na odprowadzanie wód opadowych z tego budynku. Po uzupełnieniu materiału dowodowego w powyższy sposób PINB dokona wszechstronnej jego oceny i – jeśli stwierdzi nieprawidłowości powstałe w trakcie użytkowania budynku gospodarczego w zakresie odprowadzania wód opadowych - wyda rozstrzygnięcie merytoryczne w trybie art. 66 P.b., czyniąc wówczas adresatem decyzji wszystkich właścicieli działki nr [...]. Jeśli zaś przedmiotowa sprawa nie będzie wymagała wydania merytorycznej decyzji w powyższym trybie, tzn. organ prowadzący postępowanie nie stwierdzi zagrożeń określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1-4 P.b., to zasadnym będzie ponownie wydanie decyzji umarzającej postępowanie (por. wyrok WSA w Gliwicach z 7 września 2016 r., II SA/Gl 460/16, Lex nr 2136507, wyrok WSA w Poznaniu z 16 stycznia 2014 r., IV SA/Po 702/13, Lex nr 1435780). Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 14 ust. 1 pkt 1 litera c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).