II OSK 3001/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 22 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. w T. w likwidacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 49/18 sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję w sprawie odpadów 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 49/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi M. S. (skarżący) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję w sprawie odpadów oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] oraz zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] zmieniającej w trybie art. 154 k.p.a. rozstrzygnięcie tego organu z dnia [...] stycznia 2008 r. znak: [...] wskazując, że decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Burmistrz nakazał Zakładom [...] w [...] usunięcie odpadów zalegających na działkach nr [...] i [...]i nałożył na nie obowiązek wykonania harmonogramu prac tak, aby usunięcie całości zgromadzonych odpadów nastąpiło do [...] grudnia 2011 r. (punkt 3). Następnie decyzją z [...] grudnia 2011 r. organ w oparciu o art. 154 k.p.a. zmienił tę decyzję w zakresie punktu 3 przedłużając termin do [...] grudnia 2015 r. Decyzją z [...] czerwca 2017 r. SKO w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza z [...] grudnia 2011 r. wyjaśniając, że decyzja zmieniająca została wydana z rażącym naruszeniem prawa z tego względu, że decyzja z [...] stycznia 2008 r., podjęta na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, miała charakter aktu związanego, zatem uwzględnienie jednej z przesłanek, od której zaistnienia uzależnione jest wzruszenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a., może nastąpić tylko w sprawach, w których ustawodawca przyznał organom pewną swobodę działania. Organ II instancji wskazując na orzecznictwo podkreślił, że w sytuacjach, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca organom określone rozwiązanie, art. 154 k.p.a. nie znajduje zastosowania bowiem w tym trybie nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, tj. te przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił skarżący - współwłaściciel działek, na których zalegają odpady. Rozpoznając wniosek SKO decyzją z [...] listopada 2017 r. nr utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r. Organ II instancji wyjaśnił, że decyzja Burmistrza rażąco narusza art. 154 k.p.a., gdyż zmienia ona akt administracyjny o charakterze związanym. Ponadto SKO ponownie wskazało, że w tym trybie dopuszczalna jest zmiana jedynie aktu uznaniowego. Również z tym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucił mu naruszenie 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r. poz. 1243 ze zm.) oraz art. 154 k.p.c. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyjaśnił, że wzruszenie decyzji ostatecznej możliwe jest w przypadku spełnienia jednej z przesłanek pozytywnych zawartych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych zawartych w art. 156 § 2 k.p.a. Wskazał, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, w której w wyniku prowadzonego postępowania zostaje wydana decyzja stanowiąca kontratyp (przeciwieństwo) decyzji, jaka powinna w istocie zostać podjęta. Następnie Sąd wskazując na treść oraz art. 34 ustawy o odpadach zauważył, że decyzja wydana na tej podstawie prawnej powinna składać się z dwu części: pierwsza - nakazowa, mająca charakter aktu związanego; druga - klauzula dodatkowa (zlecenie) określająca sposób wykonania nakazu, ustalanego w ramach pewnego luzu decyzyjnego. Podniósł, że w decyzji z [...] stycznia 2008 r. zlecenie zostało zawarte w pkt 2 - nakaz usunięcia odpadów z miejsca zalegania i przetransportowanie ich do Centralnego Składowiska Odpadów, zlokalizowanego na terenie Zakładów [...] i pkt. 3 - nałożenie obowiązku wykonania harmonogramu prac tak, aby usunięcie całości zgromadzonych odpadów nastąpiło do 31 grudnia 2011 r. Zauważył, że zmiana dokonana decyzją z [...] grudnia 2011 r. dotyczyła drugiego ze składników, a w istocie rzeczy jedynie terminu, określonego w pkt. 3, zatem nie można przyjąć, że w tej części decyzji nastąpiło nabycie jakichkolwiek praw. Na marginesie Sąd wskazał, że zakwalifikowanie całej decyzji nakazowej do grupy aktów związanych, rodzących uprawnienia, czyniłoby niemożliwym zmianę terminu wykonania tej decyzji ze względu na konieczność zastosowania trybu z art. 155, wymagającego zgody strony na zmianę. Skoro więc jak ocenił Sąd doszło do zmiany decyzji nakazowej w części, która nie ma charakteru związanego to nie doszło do naruszenia art. 154 k.p.a., a z całą pewnością nie naruszono go w sposób rażący. Powyższe zaś przesądziło o tym, ze doszło do istotnego naruszenia prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że została spełniona określona w tym przepisie przesłanka nieważności decyzji. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziły się Zakłady [...] w [...] w likwidacji i w skardze kasacyjnej zarzuciły mu: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w zw. z art. 154 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w sytuacji, gdy decyzje te prawidłowo stwierdziły nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...] zmieniającej na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. inną decyzję ostateczną, która po pierwsze była decyzją związaną, po drugie nakładała na strony postępowania prawa i obowiązki, a po trzecie nie przemawiał za zmianą żaden interes społeczny ani żaden interes strony; 2. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 154 § 1 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż w dopuszczalna jest zmiana decyzji nakazującej usunięcie odpadów w trybie art. 154 § 1 k.p.a. w zakresie terminu jej wykonania. W oparciu o przytoczone zarzuty wniosły o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w całości albo o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Ponadto oświadczyły, że zrzekają się rozprawy. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że podstawową wskazówką co do trybu, w jakim może być dokonana zmiana decyzji ostatecznej, jest przesłanka nabycia lub braku nabycia prawa przez stronę, co w jego ocenie odnosi się także do obowiązków nakładanych tą decyzją. Jeżeli zatem decyzja orzeka o prawie lub obowiązku, nie jest możliwe dokonanie jej zmiany w trybie art. 154 k.p.a. Podkreślił, że zmiana decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie może dotyczyć decyzji związanych, a zatem takich, w przypadku których prawo nakazuje wydanie rozstrzygnięcia określonej treści. Zmiana taka jest możliwa tylko wtedy, gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wskazał także na niekonsekwencję Sądu I instancji, gdyż, w jego ocenie jeżeli decyzja składa się z części nakazowej (rozstrzygnięcia) i zlecenia - to należy traktować ją jako jedno nierozerwalne rozstrzygnięcie, co oznacza, że całość podlega rygorom art. 154 k.p.a. Gdyby zaś traktować decyzję jako dwa niezależne rozstrzygnięcia — to każde z nich kształtuje w pewien sposób sytuację strony, nakładając określone prawa i obowiązki (charakter uznaniowy). Jednak w takim wypadku to drugie rozstrzygniecie również nakłada prawa i obowiązki, a zatem jego zmiana przez organ wymaga zgody strony. Podkreślił, że rozstrzygnięcie co do sposobu i terminu usunięcia odpadów nakłada na stronę określone obowiązki, zatem decyzja taka nie mogła zostać wydana na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. Podstawą prawną decyzji zmieniającej mógł być tylko art. 155 k.p.a., a tym samym warunkiem koniecznym zastosowania trybu zmiany decyzji była zgoda strony, zaś jej brak stanowi rażące naruszenie prawa i jest niewątpliwą przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej. Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku w ogóle nie podjął tematu zaistnienia przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony, którego brak było w sprawie zmiany decyzji zarówno w zakresie interesu społecznego, jak i interesu strony. Podkreślił, że w interesie Zakładów nie leży przedłużanie terminu wykonania decyzji, ale jej uchylenie w trybie nadzwyczajnym lub wykonanie zastępcze przez stosowny organ z uwagi na to, ze Zakłady [...] już w chwili wydania decyzji nie prowadziły działalności i nie posiadały żadnego majątku ani żadnych środków, które umożliwiałyby usunięcie substancji. Zwrócił również uwagę, że w interesie pozostałych stron postępowania, przede wszystkim właścicieli terenu, na którym znajdują się składowane substancje, również nie leży w przesuwaniu terminu na ich usunięcie, zaś interes społeczny leży w usunięciu zalegających substancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że nie żądam przeprowadzenia w niniejszej sprawie rozprawy. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wskazana w skardze kasacyjnej interpretacja, iż zmiana decyzji Burmistrza w trybie art. 154 k.p.a. z uwagi na to, że nakładała on obowiązek, nie mieści się w pojęciu nabycia prawa, nie jest trafna. Zaznaczył, że decyzja ta nie była decyzją, co do której wykluczone było stosowanie art. 154 k.p.a. Wyjaśnił, że możliwe jest dokonywanie zmiany decyzji w odniesieniu do jej części, jeśli decyzja składa się z elementów związanych i wprowadzanych w ramach luzu decyzyjnego. Skarżący wskazał, że na drodze postępowania cywilnego przesądzone zostało, że posiadaczem odpadów chemicznych są Zakłady [...] w likwidacji i dlatego w oparciu o art. 34 ustawy o odpadach mają obowiązek ich usunięcia z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania. W jego ocenie interes społeczny i strony w wykonaniu obowiązku usunięcia odpadów i określeniu terminu na takie usunięcie (jego przedłużenie w sytuacji niewykonania obowiązku w terminie pierwotnie określonym) jest oczywisty, zatem zdumienie może budzić podnoszenie, że skarżący kasacyjnie ma interes wyłącznie w wykreśleniu się z rejestru KRS. Podzielenie argumentacji, że skoro podmiot nie ma środków finansowych, to zwolnić należy go z wszelkich obowiązków prawnych (wykonania decyzji administracyjnej) i faktycznych, nie jest możliwe. Skarżący podniósł także, że w sposób stanowczy przeciwstawia się sugerowaniu, że w sposób nieuczciwy stał się właścicielem nieruchomości zanieczyszczonych odpadami i usiłuje się bogacić ich kosztem czy kosztem innych osób. Wskazał, ze kwestia nabycia nieruchomości w drodze przetargu od Agencji Mienia Wojskowego była przedmiotem badania, w tym w drodze karnej i nie dopatrzono się naruszeń. W jego ocenie za dokonaniem zmiany decyzji z 21 stycznia 2008 r. w zakresie zmiany terminu wykonania obowiązku przemawiały względy interesu społecznego i słuszny interes strony. Zwrócił również uwagę, że stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza z 2011 r. sprzeciwia się art. 156 § 2 k.p.a., gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne (stanowiła podstawę ustalenia stanu faktycznego i prawnego w sprawie przeciwko Zakładom [...] zakończonej Wyrokiem Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] października 2013 r. sygn. akt [...]). Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu podtrzymało stanowisko wyrażone w piśmie z [...] stycznia 2018 r., nr [...] stanowiącym odpowiedź na skargę wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Podkreśliło, że decyzja wydana na podstawie art. 34 ustaw o odpadach ma charakter związany, zatem obliguje organ do wydania rozstrzygnięcia konkretnej treści. W zaistniałych okolicznościach zmiana decyzji Burmistrza w trybie art. 154 k.p.a. nie była możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2017 r. stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] grudnia 2011 r. Burmistrz Miasta [...] decyzją tą działając na podstawie art. 154 k.p.a. zmienił decyzję własną z dnia [...] stycznia 2008 r. nakazującą Zakładom [...] usunięcie odpadów zalegających na działkach nr [...] i [...], w zakresie punktu 3, to jest co do terminu wykonania tej czynności, z [...] grudnia 2011 r. na [...] grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając obydwie decyzje stwierdził, że wbrew twierdzeniom organu decyzja dotycząca usunięcia odpadów w zakresie punktu 3 była decyzja uznaniową, a nie związaną w związku z czym mogła zostać zmieniona w oparciu o art. 154 k.p.a., a co za tym idzie nie miało miejsca rażące naruszenie prawa. Sąd I instancji nie zauważył jednak, że na podstawie z art. 154 § k.p.a. może zostać zmieniona lub uchylona jedynie decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Decyzja, która została zmieniona została wydana na podstawie art. 34 w zw. z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2007 r., Nr 39, poz. 25). Zobowiązywała ona Zakłady [...] do usunięcia określonych tam odpadów do [...] grudnia 2011 r. Decyzją tą nałożono więc obowiązek usunięcia odpadów w określonym czasie. Decyzja nakładająca obowiązek jest także decyzją na mocy, której strona nabyła prawo (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Lex komentarz do art. 154, wyrok NSA z 27 maja 2003 r., IV SA 3205/01). Pamiętać należy, że zmiana takiej decyzji – wbrew wywodom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - może pociągać za sobą niekorzystne konsekwencje także dla strony obciążonej wykonaniem obowiązku. Taką konsekwencją może być zmiana wymiaru obowiązku czy terminu jego wykonania (por. wyrok NSA z 18 lutego 1999 r., IV SA 251/97). Nie jest dopuszczalna zmiana decyzji w oparciu o art. 154 k.p.a. w sytuacji, gdy w sprawie występują strony o sprzecznych interesach, wówczas bowiem przynajmniej jedna z nich będzie mogła wywodzić swoje prawo z decyzji (por. wyrok NSA z 15 lipca 1999 r., I SA 1644/98). W takiej sytuacji możliwa jest zmiana decyzji przy zastosowaniu art. 155 k.p.a. Sytuacja taka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, z jednej bowiem strony na podstawie decyzji z [...] stycznia 2008 r. Zakłady [...] nabyły obowiązek (a więc także prawo w rozumieniu art. 154 k.p.a.) do usunięcia w określonym terminie odpadów, z drugiej strony właściciel nieruchomości nabył uprawnienie do tego aby oczekiwać, że odpady te w określonym czasie zostaną przez podmiot zobowiązany usunięte. W związku z powyższym nie było możliwości zmiany powyższej decyzji w oparciu o art. 154 k.p.a., co zasadnie wywiedziono w skardze kasacyjnej. Powyższe wynika już bowiem z samej treści powołanego wyżej przepisu, zgodnie z którym pierwszym z warunków, który musi zaistnieć aby zmienić decyzję w oparciu o art. 154 k.p.a., jest brak nabycia na jej podstawie prawa przez którąkolwiek ze stron. Okoliczność, że prawo takie zostało nabyte nie budzi żadnej wątpliwości, a co za tym idzie zasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 154 § 1 k.p.a. Dodać należy, że okoliczność czy decyzja ta miała charakter związany czy też była decyzją uznaniową nie mogło stanowić przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie bowiem dyskusyjne jest czy art. 154 k.p.a. ma zastosowanie jedynie do decyzji uznaniowych, czy także do decyzji związanych (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 561/17, wyrok NSA z 11 października 2005 r., sygn. akt I OSK 815/05). Pamiętać bowiem należy, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne i bezsporne. Należy przy tym zaakceptować stanowisko, zgodnie z którym prawo zostaje naruszone w sposób rażący, gdy określony akt administracyjny został wydany wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisach prawa, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub nałożono obowiązki lub ich stronie w ogóle odmówiono. W związku z tym naruszenie prawa ma cechę "rażącego" wtedy, gdy czynności postępowania organu lub istota załatwienia sprawy są w swej treści zaprzeczeniem treści obowiązującej regulacji prawnej, a działanie organu w toku postępowania lub rozstrzygnięcie sprawy w decyzji w ogóle nie odpowiada nakazom wynikającym z prawa obowiązującego lub łamie zakazy w nim ustanowione. W związku z powyższym ocena czy decyzja z [...] stycznia 2008 r. miała charakter uznaniowy, czy związany nie miała znaczenia dla stwierdzenia jej nieważności. Istniej bowiem brak zgodności w orzecznictwie i doktrynie czy art. 154 k.p.a. ma zastosowanie także do decyzji związanych. Nie ulega jednak wątpliwości, że decyzja Burmistrza [...] z [...] grudnia 2011 r. obarczona była wadą rażącego naruszenia prawa, albowiem zmieniała decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. na mocy, której strony nabyły prawo. Porównanie treści art. 154 § 1 k.p.a. w oparciu, o którą została wydana powyższa decyzja prowadzi do wniosku, że zaszła przesłanka z art. 156 § 1 k.p.a. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a.