II SAB/Łd 209/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A z siedzibą w W. na bezczynność W. G. prowadzącego działalność pod Firmą B z siedzibą w Ł. w sprawie udostępnienia informacji publicznej postanawia: odrzucić skargę. dc UZASADNIENIE II SAB/Łd 209/21 Uzasadnienie Pismem z 23 sierpnia 2021 r. A z siedzibą w W. (dalej: Stowarzyszenie) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność W. G., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą B z siedzibą w Ł., w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżące Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie W.G. do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z 6 lipca 2021 r., w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku oraz o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto o zasądzenie od W.G. na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że 6 lipca 2021 r. złożyło, poprzez przesłanie wiadomości email, wniosek o udzielenie szeregu informacji publicznych przez firmę B, tj. firmę prowadzoną jako jednoosobowa działalność gospodarcza przez W.G., w związku z prowadzonymi tam badaniami klinicznymi nowej, eksperymentalnej szczepionki typu m-rna przeciwko chorobie covid-19 na małoletnich dzieciach. We wniosku wyraźnie wskazano, że podstawą żądania są przepisy ustawy z 6 września 2021 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.) [dalej: ustawa o dostępie do informacji publicznej], mimo tego do dnia dzisiejszego Stowarzyszenie nie otrzymało jakiejkolwiek odpowiedzi na złożony wniosek. W ocenie skarżącego W.G., choć jest przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy - Prawo przedsiębiorców, wpisanym do CEIDG, jako "B" pozostaje podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych, albowiem jest – w zakresie realizowanych badań klinicznych na dzieciach: "innym podmiotem wykonującym zadania publiczne", o jakim mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Po pierwsze bowiem, zadaniem publicznym władz jest: "zapewnienie szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom" (art. 68 ust. 3 Konstytucji RP), co w dziedzinie badań klinicznych na dzieciach, realizowanych co do zasady komercyjnie – przejawia się w specjalnym, zaostrzonym nadzorze i regulacjach ich dotyczących (art. 37h ustawy z 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne) [tj. Dz.U. 2021 r., poz.974]. Po drugie, wynika to także z okoliczności, że prowadzenie badań klinicznych, w szczególności na dzieciach, celem przetestowania szczepionki, mogącej zapobiegać chorobie covid-19, uznanej przez władze za epidemiczną - stanowi przejaw realizacji ich zadania polegającego na: "zwalczaniu chorób epidemicznych" (art. 68 ust. 4 Konstytucji RP). Po trzecie, również przedsiębiorcy, prowadzący działalność leczniczą są podmiotami leczniczymi (art. 2 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej). Podmioty te stanowią element systemu ochrony zdrowia, którego prawidłowe skonstruowanie i nadzorowanie jest, jak już wspomniano wcześniej, konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych, a zatem wchodzi w sferę wykonywania "zadań publicznych". W ocenie skarżącego żądane informacje mają jednocześnie walor "informacji publicznych", tak z uwagi na argumenty wskazane już wyżej, ale też z racji powszechnie artykułowanej przez przedstawicieli władz publicznych chęci objęcia profilaktyką przeciwko covid-19 także małoletnich dzieci, co jest przez nich postrzegane jako element zwalczania, ogłoszonej przez Radę Ministrów, epidemii na terenie Polski. Bez wątpienia zatem, informacje wnioskowane przez Stowarzyszenie dotyczą "spraw publicznych" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dalej Stowarzyszenie argumentowało, że konieczność dopuszczenia możliwości uzyskania informacji o działalności prowadzonej przez "B" niewątpliwie znajduje też oparcie w poddaniu badań klinicznych na dzieciach, szczególnemu reżimowi prawnemu, w związku z konstytucyjnym obowiązkiem wyjątkowego dbania o zdrowie małoletnich. Zdaniem strony skarżącej z uwagi na jednoznaczność naruszenia prawa i brak jakiejkolwiek, choćby i nietrafnej, reakcji na wniosek, w jakim wyraźnie wskazano podstawy prawne żądania - należy założyć, że bezczynność miała tutaj charakter umyślny lub co najmniej nastąpiła z powodu rażącego niedbalstwa, a zatem doszło do rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę W. G. wniósł o odrzucenie skargi w całości, ewentualnie oddalenie skargi w całości, a ponadto o zasądzenie na jego rzecz od A z siedzibą w W. kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu swojego stanowiska W.G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, podniósł, że powziął wiedzę na temat kierowanego przez Stowarzyszenie wniosku z 6 lipca 2021 roku dopiero na etapie wpłynięcia skargi. Zaakcentował także, iż e-mail na który powołuje się Stowarzyszenie, zawierający "wniosek o udzielenie informacji publicznej" nie wpłynął na adres e-mailowy W.G. Jednoczenie – jak wskazał - z ostrożności udzielił odpowiedzi w zakresie objętym zapytaniami Stowarzyszenia wskazując, iż wbrew zawartym we wniosku twierdzeniom nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, bowiem nie spełnia kryteriów ustawowych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponadto nie jest on w posiadaniu rzeczonych informacji, o które Stowarzyszenie wnosi, co więcej nie prowadzi on działalności finansowanej z środków publicznych. Pismo powyższe zostało doręczone Stowarzyszeniu 20 września 2021 roku. Jednocześnie pełnomocnik strony ponownie wskazał, iż W.G. prowadzi dzielność gospodarczą, niefinansowaną ze środków publicznych, nie jest podmiotem publicznym w rozumieniu przepisów prawa, nie posiada także informacji, która mogłaby zostać uznana za informacje publiczną, a ponadto w terminie zajął on stanowisko w przedmiocie wniosku stowarzyszenia. Następnie na wezwanie sądu skarżące Stowarzyszenie przedłożyło: 1. wydruk e-maila nadanego z skrzynki mailowej skarżącego ([...]@[...].pl) 6 lipca 2021 r., o godz. 9:26, którym przesłano (jako załącznik) wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 6 lipca 2021 r., a skierowany na oficjalny, podany na stronie internetowej adres podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej: [...]@[...].[...].pl; 2. wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 6 lipca 2021 r., załączony do e-maila, o jakim mowa wyżej w pkt 1; 3. wydruk z centralnej ewidencji i informacji o działalności gospodarczej dla W.G., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "B", z którego wynika, że podany wyżej adres [...]@[...].[...].pl, na jaki przesłano wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest publicznie i oficjalnie podanym adresem e-mail skarżonego podmiotu, wpisanym do tejże ewidencji działalności gospodarczej. Jednocześnie pełnomocnik stowarzyszenia oświadczył, iż e-mail wysłany 6 lipca 2021 r. na adres [...]@[...].[...].pl, do którego załączono wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie został zwrócony nadawcy, ani też nie otrzymał on jakiegokolwiek powiadomienia o błędzie w jego wysłaniu, przesłaniu i/lub odebraniu. Do powyższego pisma załączono kopię wniosku z 6 lipca 2021 r., którego treść była następująca: "WNIOSEK O UDZIELENIE INFORMACJI PUBLICZNEJ Działając w imieniu własnym, niniejszym na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, DzU.2020.2176 tj. z dnia 7 grudnia 2020 r. zwracamy się z Wnioskiem o udzielenie następujących informacji publicznej w następującym zakresie: 1. Czy z Państwa podmiotem została zawarta umowa o prowadzenie badań nad szczepieniem dzieci przeciwko Covid 19 (dzieci od 16 roku życia, od 12 roku życia, od 6 miesiąca życia)? 2. Kiedy z Państwa podmiotem została zawarta umowa o prowadzenie badań nad szczepieniem dzieci przeciwko Covid 19 (dzieci od 16 roku życia, od 12 roku życia, od 6 miesiąca życia)? 3. Jeśli umowa została zawarta, to w oparciu o jakie dane (kto podjął decyzję, kto zawarł umowę, w oparciu o jakie analizy i badania naukowe, kto doradzał Min Zdrowia w podjęciu decyzji o zawarciu umowy)? 4. Czy decyzja o rozpoczęciu badań była konsultowana z Konsultantami Wojewódzkimi i Konsultantem Krajowym d/s Pediatrii? 5. Czy została wyrażona obligatoryjna zgoda niezależnej Komisji Bioetycznej na prowadzenie badania eksperymentalnego (zgodnie z treścią art. 29 ust. 1. "Ustawy o zawodzie lekarza i lekarza dentysty" o preparacie leczniczym) podawania szczepionki p/covid19 populacji dziecięcej w Polsce? Jeśli tak to proszę podać numer tej zgody. 6. Jaka jest procedura naboru dzieci do badań (jakie będą grupy badawcze, czy badanie będzie przeprowadzane na dzieciach zdrowych, a jeśli na chorych to na jakie choroby i na jakim aktualnym leczeniu, czy dzieci od 6 miesiąca życia będą miały wstrzymany program szczepień obowiązkowych czy zmieniony/nie zmieniony kalendarz szczepień)? 7. Kto w imieniu małoletnich wyraża zgodę na udział w badaniu eksperymentalnym? 8. Czy biorą w tym badaniu udział dzieci z domów dziecka - kto wyraża zgodę w ich imieniu? 9. Jakie dane będzie zawierała/zawiera informacja, którą musi podpisać rodzic lub opiekuna dziecka? 10. Kto prowadzi nadzór nad tym badaniem? 11. Czyją własnością będą wyniki badań? 12. Jakie są przewidywane koszty badań i kto będzie je ponosił? 13. Czy jako prowadzącemu badania będzie Państwu przysługiwało dofinansowanie i z jakiego programu? 14. Czy z tytułu prowadzenia badań na terenie RP otrzymali lub otrzymają Państwo gratyfikację od koncernu prowadzącego/zlecającego badania? 15. Proszę o udostępnienie Protokołu Badania Eksperymentalnego dotyczącego stosowania szczepionki przeciw Covid 19 u dzieci na terenie RP. 16. Czy zostały utworzone fundusze odszkodowawcze w przypadku wystąpienia powikłań po szczepieniu przeciw Covid 19 i jakie są planowane sumy wypłacanych odszkodowań? 17. Kto będzie ponosić odpowiedzialność za niepożądane odczyny poszczepienne? 18. Czy - zgodnie z "Rozporządzeniem Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 23 grudnia 2020 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej podmiotu przeprowadzającego eksperyment medyczny" - są Państwo objęci ubezpieczeniem OC w zakresie badania i jakie są sumy ubezpieczenia?" W replice na odpowiedź na skargę Stowarzyszenie podtrzymało żądania skargi, w tym o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu pełnomocnik Stowarzyszenia odniósł się w pierwszej kolejności do wniosku odpowiedzi na skargę o "odrzucenie skargi w całości" uznając, iż wniosek taki już a limine jest błędy, bo kwestie na jakie się powołano (rzekomy brak złożenia i wykazania złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, czy brak załączenia odpowiednich dowodów do skargi), gdyby miały miejsce - to przesądzałyby nie o braku formalnym skargi, ale o jej bezzasadności merytorycznej. Odnośnie do żądania zasadzenia od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, zdaniem Stowarzyszenia brak jest podstawy w ustawie p.p.s.a. do powyższego. Dalej pełnomocnik Stowarzyszenia wskazał, że kwestia wysłania e-maila z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej zostały przez skarżące Stowarzyszenie wyjaśnione już w piśmie procesowym z 15 listopada 2021 r. Reasumując, w ocenie skarżącego e-mail z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej został wysłany na oficjalny e-mail skarżonego podmiotu, który uwidoczniony jest nawet w centralnej ewidencji i informacji o działalności gospodarczej, a także na stronie www http://www.[...].[...].pl/stronaglowna/kontakt/; e-mail w żaden sposób nie wrócił do nadawcy, ani nadawca nie otrzymał komunikatu o wadliwości jego doręczenia; tworzy to zatem Stowarzyszenia domniemanie faktyczne, że skarżony podmiot wniosek otrzymał. W ocenie pełnomocnika Stowarzyszenia powyższe na tym etapie nie powinno mieć znaczenia także dlatego, że w odpowiedzi na skargę przyznano, że wiedzę na temat wniosku skarżony podmiot ma, co prawda podając jakoby: "powziął o nim wiedzę" dopiero na etapie "wpłynięcia skargi". Oznacza to, że od 3 września 2021 r., nawet według wersji przedstawionej Sądowi przez skarżony podmiot, ma on świadomość treści wniosku i do dziś nie udzielił na niego odpowiedzi. O ile zatem żądane informacje mają charakter "informacji publicznej", a skarżony podmiot jest obowiązany do ich udzielenia - zachodzi przypadek bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej. Stowarzyszenie wskazało ponadto jeszcze, że skarżony podmiot jest wskazany jako jeden z ośrodków, w którym spółka [...] prowadzi (prowadziła?) badanie kliniczne szczepionki typu m-rna na małych i zdrowych dzieciach, w wieku poniżej 12 lat. Jako dowód na powyższe pełnomocnik stowarzyszenia złożył kopię decyzji Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych z 27 kwietnia 2021 r. (znak [...]) wraz z kopią prywatnej korespondencji w języku angielskim pomiędzy [...] Sp. z o.o. a [...]. Odnosząc się do kwestii dysponowania majątkiem publicznym, Stowarzyszenie podkreśliło, że nie twierdziło w skardze, że skarżony podmiot leczniczy "dysponuje majątkiem publicznym", lecz że jest inną jednostką organizacyjną, która "wykonuje zadania publiczne", o czym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Reasumując, argumentacja skargi sprowadza się do wskazania: szczególnego, publicznoprawnego charakteru regulacji tak badań klinicznych, prowadzonych na dzieciach (por. art. 37h ustawy z 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne), w kontekście obowiązku władz publicznych nie tylko zorganizowania systemu opieki zdrowotnej (art. 68 ust. 1 Konstytucji RP), lecz zwłaszcza "zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej" m.in. dzieciom (art. 68 ust. 3 Konstytucji RP). Kontrola wywiązywania się władz publicznych z realizacji powyższych obowiązków byłaby całkowicie fikcyjna, gdyby podmioty prowadzące takie badania, które zawsze i wyłącznie są podmiotami komercyjnymi - nie były podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych. Dodatkowo, w kontekście aktualnie ogłoszonego "stanu epidemii", problematyka badań klinicznych nad tego typu szczepionką, które to badania uzyskują sankcję państwową, mieści się w zakresie realizacji zadania władz publicznych, polegających na zwalczaniu chorób epidemicznych (art. 68 ust. 4 Konstytucji RP). Walor żądanych informacji, jako "informacji publicznych", wykazany został natomiast w skardze w jej pkt 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2019 r., 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.] odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tego względu Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym - bez wyznaczania rozprawy. W sprawie niniejszej z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy z 6 września 2021 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.) [dalej: ustawa o dostępie do informacji publicznej], która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1-2a ustawy o dostępie do informacji publicznej). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 ustawy p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sprawie niniejszej A z siedzibą w W. (dalej: Stowarzyszenie) przedmiotem skargi uczyniło bezczynność W.G., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą B z siedzibą w Ł. (dalej: W.G.) w sprawie dotyczącej dostępu do informacji publicznej. Należało zatem w pierwszej kolejności zbadać, czy skarga Stowarzyszenia z 23 sierpnia 2021 r. była dopuszczalna i czy W. G. jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą jest organem administracji w sensie funkcjonalnym - czy na podstawie przepisów ustawy wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym bądź, czy Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają w tak określonym podmiocie pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (por. postanowienie NSA z 16 października 2012 r., I OZ 309/12). Zauważyć w związku z tym należy, iż art. 1 § 1 oraz art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej konstytuują dwa warunki udostępnienia informacji: żądana informacja musi mieć charakter publiczny oraz pozostawać w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia na podstawie przepisów ustawy. Ponieważ informacja publiczna może faktycznie pozostawać w posiadaniu różnych podmiotów, również takich, na które ustawa nie nakłada obowiązku jej udostępnienia, pierwszą kwestią podlegającą ocenie sądu administracyjnego powinno być właśnie, czy podmiot, któremu strona postawiła zarzut bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej, jest podmiotem podlegającym przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Negatywna odpowiedź na tak postawione pytanie skutkować będzie odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej. Nie podlega bowiem kontroli sądów administracyjnych udostępnianie informacji przez podmioty, na które ustawa nie nałożyła w tym względzie żadnych obowiązków. Oczywiste jest więc aby w pierwszej kolejności Sąd zbadał, czy W. G. podlega przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Innymi słowy, czy może być uznany za organ administracji w znaczeniu funkcjonalnym. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej określa, iż obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego, albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są także organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz.U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.) oraz partie polityczne (ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej), a także podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (ust. 3 powoływanej ustawy). W przypadku osób prawnych niereprezentujących Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych lub innych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne, ustawa ograniczyła obowiązek udostępnienia informacji do tych, w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą. Z reguły w sprawach o dostęp do informacji publicznej kwestia statusu podmiotu zobowiązanego nie jest kontrowersyjna. W praktyce bowiem wnioski o udostępnienie tego rodzaju informacji kierowane są najczęściej do "klasycznych" organów administracji, czy innych instytucji o jednoznacznie publicznym charakterze. Wskazane wyżej doświadczenia z praktyki nie mogą jednak przysłonić tego, że status podmiotu, do którego kierowane jest żądanie, ma fundamentalne znaczenie dla oceny jego obowiązków. Poza organami władzy i organami samorządów zawodowych gospodarczych oraz zawodowych, podmiotów reprezentujących Skarb Państwa oraz podmiotów o ściśle państwowym lub samorządowym charakterze (art. 4 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o dostępie do informacji publicznej), zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są - zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 powoływanej ustawy – jak wskazano już wyżej "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów". Mamy zatem dwa zasadnicze warunki od spełnienia których uzależnione jest uznanie zasadności domagania się od konkretnego podmiotu udostępnienia informacji publicznej, w konsekwencji zarzucenie mu bezczynności w przypadku nie podejmowania działań: wykonywanie zadań publicznych lub dysponowanie majątkiem publicznym. Stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w badanym aspekcie może stać się problematyczne, gdy jako podmiot zobowiązany (czyli podmiot, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej) wskazano taką osobę, która co prawda może realizować pewne cele społeczne, gospodarcze, społeczno-gospodarcze, ale nie podpada ściśle pod przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych zagadnienie to już raz ujawniło się i stało się nawet przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2005 r., I OPS 1/05, która dotyczyła spółdzielni mieszkaniowych. W uchwale tej wprost stwierdzono, że art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania do spółdzielni mieszkaniowych. Naczelny Sąd Administracyjny badał na potrzeby uchwały status specyficznego podmiotu, jakim jest spółdzielnia mieszkaniowa, niemniej jednak zarazem przedstawił pewne uniwersalne tezy, które można odnieść także do innych podmiotów. Wskazał między innymi, że wykonywanie zadań publicznych przez konkretny podmiot powinno wynikać z wyraźnych unormowań ustawowych lub rozstrzygnięć opartych na unormowaniach ustawowych, które powierzają (zlecają) określone zadania publiczne sprecyzowanym podmiotom. Oznacza to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przy dokonywaniu oceny, czy dany podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, konieczne jest w każdym wypadku ustalenie, czy podmiot ten mieści się w tym ogólnym pojęciu "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Należy przy tym zauważyć, iż przepis ten nie podlega wykładni rozszerzającej. Konieczne jest także zwrócenie uwagi, że ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zakres podmiotowy obowiązku udostępniania informacji publicznej szerzej niż art. 61 Konstytucji RP (por. uchwała NSA z 11 kwietnia 2005 r., I OPS 1/05). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko przyjmujące, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych oraz wytworzona i odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja tego rodzaju obejmuje więc wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych zarówno jako działalność organów władzy publicznej, samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów, przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 września 2016 r., II SAB/Gd 13/16). Przy próbie zdefiniowania pojęcia "sprawy publicznej" nie można pominąć wskazywanego art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który prawo do informacji wiąże z działalnością organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Działalność organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych może być bowiem przedmiotem informacji publicznej w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 23). Wykładnia językowa, celowościowa i systemowa art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP prowadzi do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie interesów oraz celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem ich aktywności. Stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej musi zatem uwzględniać konstytucyjnie zdeterminowany charakter i zakres prawa do informacji publicznej. Choć więc w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", to niewątpliwie sprawy publiczne to zagadnienia związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Na gruncie orzecznictwa informacją tego rodzaju będzie więc informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, jak również wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która jest związana z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym (tak np. NSA w wyroku z 31 maja 2004 r., OSK 205/04 oraz WSA w W. w wyroku z 28 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1542/08, w wyroku z 12 października 2010 r., II SA/Wa 933/10, czy w wyroku z 10 listopada 2010 r., II SAB/Wa 117/09). Ustawowa definicja pojęcia informacji publicznej określona została w art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Definicja informacji publicznej zawarta w ww. przepisie odsyła zatem do pojęcia "sprawy publicznej", której definicji legalnej brak w przedmiotowej ustawie. Zaznaczyć jednak należy, że podczas prac nad ustawą pojęcie "sprawa publiczna" było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (zob. uzasadnienie do projektu ustawy (w:) K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). W potocznym rozumieniu słowo "publiczny" oznacza "dotyczący ogółu, służący ogółowi ludzi, dostępny dla wszystkich, ogólny, społeczny, nieprywatny" (Uniwersalny słownik języka polskiego, D-Ś, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 843). Mariusz Jabłoński trafnie uznał zatem, że z informacją publiczną nie mamy do czynienia wtedy, gdy dana informacja nie dotyczy sprawy publicznej, ale co do zasady obejmuje sprawy prywatne, niepubliczne, osobiste, intymne (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), a także informacje, które naruszałyby godność, cześć (dobre imię), a więc dobra osobiste (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151). Orzecznictwo sądów administracyjnych wielokrotnie definiowało pojęcie informacji publicznej, korzystając z kryterium przedmiotowego i rozróżniając działania organów władzy, które mają charakter sprawy publicznej, oraz te, które takiego charakteru nie posiadają. Tak więc nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne, dotyczące sfery ). W konsekwencji, w odniesieniu do podmiotów niepublicznych, wskazanych ogólnie w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, postanowienia tej ustawy znajdują zastosowanie tylko wówczas, gdy wnioskowane informacje dotyczą działań podejmowanych w ramach wykonywania zadań publicznych, a więc dotyczących spraw publicznych (por. wyroki NSA z 15 listopada 2013 r., I OSK 1455/13). W przypadku podmiotów niepublicznych, w szczególności tych o charakterze prywatnym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla uznania informacji za publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej konieczne jest wykazanie, że informacja ta dotyczy bezpośrednio działalności publicznej takiego podmiotu. W realiach niniejszej sprawy nie sposób natomiast dostrzec takiej bezpośredniości pomiędzy działalnością W. G., prowadzącego indywidualną działalność gospodarczą w związku z uczestniczeniem w badaniach nad szczepionką na koronawirusa. Żądane informacje dotyczą bowiem dokumentów, które mają ściśle charakter umów cywilnoprawnych, które niewątpliwie należy traktować w kategoriach dokumentów prywatnych z zakresu działalności gospodarczej W.G. Z drugiej strony zakres żądanej przez Stowarzyszenie informacji dotyczy informacji o szczegółach tych umów i kwestii związanych z ich wykonywaniem – zaangażowanych podmiotów, osób biorących udział w badaniach, zasadach doboru tych osób itp. Dlatego wyraźnie należy podkreślić, mając na uwadze przeprowadzone powyżej szeroko rozważania odnośnie do pojęcia informacji publicznej, zadań publicznych i ich charakteru na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, że w tym konkretnym przypadku w związku z zawarciem tych umów nie dochodziło do wydatkowania środków publicznych i nie odbywa się to przy udziale, wsparciu czy też zaangażowaniu innych podmiotów publicznych. W.G. jednoznacznie, w swoich odpowiedziach, stwierdził, że nie jest podmiotem, który korzysta z środków publicznych, jego działalność ma stricte prywatny charakter i nie zachodzi sytuacja jakiegokolwiek jego powiązania z podmiotami publicznymi. Zatem nie podlega on kontroli społecznej. Zauważyć przy tym też należy, że wskazana okoliczność dotycząca niewydatkowania środków publicznych ma szczególnie istotne znaczenie, bowiem aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmujące obowiązek udostępnienia dokumentów prywatnych w postaci umów cywilnoprawnych obejmuje te stany faktyczne, w których wykonanie przedmiotowych umów wiązało się z wydatkowaniem środków publicznych. Jednocześnie wydatkowanie środków publicznych jest wskazywane jako podstawowy argument przemawiający za nadaniem umowie cywilnoprawnej charakteru informacji publicznej. Zatem brak wydatkowania tych środków także wyklucza tego rodzaju kwalifikację. Takie umowy uznać zatem należy za dane handlowe dotyczące prywatnych podmiotów trzecich, co do których nie znajduje zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Tak należy też zakwalifikować żądanie informacji będące przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji w niniejszej sprawie. Żądane dokumenty i informacje w przypadku W.G., jako podmiotu wykonującego pewne zadania na rzecz innego podmiotu prywatnego (zlecone badania), nie zawierają danych publicznych, a wyłącznie dane prywatne. Nie zmienia tego fakt, iż ewentualnie (czego tutejszy Sąd nie przesądza i nie jest to przedmiotem rozstrzygania) Stowarzyszenie mogłoby domagać się takowych danych i informacji od podmiotu zlecającego badania, pod warunkiem udowodnienia, wykazania, że podmiot zlecający badania jest podmiotem publicznym, bądź korzysta z środków publicznych, czy też ma jakieś inne zobowiązania, powiązania z pomiotami publicznymi lub przez nie jest finansowany w zakresie tych konkretnie badań. Odnosząc się zatem do zarzutu bezczynności W.G. w udostępnieniu informacji publicznej wskazać należy, iż z bezczynnością mieć będziemy do czynienia, gdy podmiot będąc właściwym i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej, wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Przy czym nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, a z przypisów ustawy o dostępnie informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu w trybie przepisów powoływanej ustawy podlega tylko informacja publiczna (art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Tak więc tylko w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż z akt niniejszej sprawy wynika, że w dacie złożenia przez Stowarzyszenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej W. G. nie był i nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, gdyż nie wykonuje zadań publicznych, ani nie dysponuje majątkiem publicznym. Również Skarb Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, ani jednostki samorządu gospodarczego i zawodowego nie posiadają w tym podmiocie pozycji dominującej w rozumieniu przepisów ustawy z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. Nr 50, poz. 331 z późn. zm.). Tym samym brak dysponowania majątkiem publicznym przez W. G. w dacie orzekania przez Sąd I instancji wyłącza przypisanie mu statusu podmiotu administracji w znaczeniu funkcjonalnym. Nie można przy tym, jak zdaje się to sugerować skarżące Stowarzyszenie, wywodzić z samego faktu pozostawania podmiotem leczniczym (W. G. wykonuje w ramach swojej działalności gospodarczej działania związane z szeroko pojętym procesem leczenia, świadczenia usług zdrowotnych) faktu, że podmiot, który taką działalność świadczy realizuje zarazem zadania publiczne. Nie może tego zmieniać także fakt, że w tym konkretnym aspekcie działania te dotyczą badań nad szczepionką na koronawirusa (Covid-19). W.G. jest podmiotem prywatnym, podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą wpisaną do rejestru działalności gospodarczej. Podmiotowi temu nie powierzono realizacji zadań publicznych w jednej z form określonych w art. 3 ustawy p.p.s.a., dlatego podmiot ten nie stał się organem administracji publicznej w rozumieniu tej ustawy. Nie mieści się on zatem w katalogu podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co oznacza, że nie jest on zobowiązany do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej. W konsekwencji powyższego sąd administracyjny nie może stosować przepisów wyrażonych w art. 149 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. wobec jednostki niepodlegającej przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro zatem wniosek o udostępnienie informacji publicznej od W.G. powinien być związany bezpośrednio z jego działalnością publiczną, a dane zawarte w żądanych dokumentach, czy żądane informacje o charakterze ogólnym pozostają poza sferą publiczną, to należy uznać, że wniosek Stowarzyszenia wykroczył poza te granice. Żądane informacje od W. G. nie stykają się bowiem bezpośrednio z zaspakajaniem zbiorowych potrzeb ludności. Także wydatki poniesione przez podmiot ze względu na wykonanie tych umów nie stanowią informacji publicznej lecz należą do danych o sprawach majątkowych W. G. niezwiązanych ze sferą publicznej działalności. Zatem ponieważ W.G. nie dysponuje majątkiem publicznym i nie dominują w nim jako przedsiębiorcy udziałowcy o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a-c ustawy o dostępie do informacji publicznej, dlatego dane te nie stanowią informacji o majątku publicznym, a w konsekwencji i w tym zakresie nie są informacją publiczną. Podsumowując powyższe stwierdzić należy, że żądane we wniosku informacje nie dotyczą sprawy publicznej lecz gospodarczych interesów i działalności W.G. Zatem nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji, nie budzi wątpliwości, że W. G. nie pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia. Nie był bowiem zobowiązany do zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje sądowoadministracyjną kontrolę udostępniania informacji publicznej jedynie przez podmioty w niej wymienione i na zasadach w niej określonych. Oznacza to, że w przypadku gdy zastosowanie ustawy jest wobec jakiegoś podmiotu wyłączone, wyłączona jest także właściwość sądu administracyjnego w zakresie kontroli bezczynności takiego podmiotu. Końcowo z uwagi na zarzuty skargi należy też odnieść się do kwestii ograniczenia prawa do informacji publicznej, w kontekście regulacji zawartych w ustawie zasadniczej. Zarówno z ust. 3, jak i z ust. 4 art. 61 Konstytucji RP wynika, że prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, bowiem podlega istotnym ograniczeniom, które to ograniczenia mogą także polegać na ustawowym normowaniom innych zasad i trybów dostępu do informacji publicznej, niż przyjęte w ww. ustawie o dostępie do informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że prawodawca wykracza przez to poza delegację konstytucyjną, statuującą obywatelskie prawo do informacji publicznej. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej zawarte w art. 61 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej służy niewątpliwie realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego - tj. jawności działania instytucji publicznych - umożliwiając kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem tych instytucji. Niezależnie jednak od tego, prawo, o którym mowa, nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu czy każdej informacji wytworzonej, odnoszącej się czy będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Do wprowadzania ograniczeń ww. prawa wyraźnie upoważnia już sam art. 61 Konstytucji RP, który w ustępie 3 mówi, że ograniczenie może nastąpić "ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Przepisem częściowo implementującym na gruncie ustawy cytowaną wyżej normę konstytucyjną jest art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który wskazuje, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na ochronę informacji niejawnych lub tajemnic ustawowo chronionych (na zasadach określonych w odpowiednich ustawach - ust. 1 ww. przepisu), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Nie można jednak uznać, aby art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej zawierał wyczerpujący katalog przyczyn, które w konkretnej sprawie mogą uzasadniać konieczność ograniczenia dostępu do informacji wytworzonych, odnoszących się czy będących w posiadaniu podmiotów publicznych. Istnieją bowiem również inne, niż wymienione w tym przepisie ustawowym, wartości, których ochrona uzasadnia - w świetle art. 61 ust. 3 Konstytucji RP - zastosowanie tego typu ograniczeń. Jedną z przesłanek uzasadniających ograniczenie prawa do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest konieczność ochrony, prócz wolności i praw "innych osób", wolności i praw podmiotów gospodarczych. Prywatność w odniesieniu do osób prawnych przyjmuje postać tajemnicy przedsiębiorstwa (bądź tajemnicy handlowej). Jej ochronę ustrojodawca chciał uczynić w sposób wyraźny i niebudzący wątpliwości przesłanką ustawowych ograniczeń dostępu do informacji publicznej, zgodnie z "duchem" społecznej gospodarki rynkowej (art. 20 Konstytucji RP) i nakazem ochrony własności (art. 21 Konstytucji RP) (tak: Wojciech Sokolewicz (w:) Wojciech Sokolewicz, Krzysztof Wojtyczek, Komentarz do art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Owa potrzeba ochrony prywatności podmiotów gospodarczych ubiegających się o wprowadzenie do obrotu produktu leczniczego jest, zdaniem Sądu, konstytucyjnie chronioną wartością, która może stanowić przesłankę ograniczenia prawa do informacji publicznej. W świetle powyższych wywodów nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi, w tym zarzut naruszenia przepisów ustawy zasadniczej w związku z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Reasumując, podmiot prywatny, prowadzący działalność leczniczą, nie korzystający z środków budżetu państwa, a – jak w tym przypadku – będący jedynie jednym z wykonawców badań nad dopuszczalnością wprowadzenia do obrotu szczepionki, będący podmiotem prywatnym (indywidualna działalność gospodarcza) nie jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Skoro bowiem, W.G. – mimo, iż prowadzi szeroko pojętą działalność leczniczą, jako podmiot leczniczy nie realizuje zadań publicznych, tj. nie udziela świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, to nie należy do kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. To bowiem charakter udzielanych świadczeń i źródło ich finansowania decydują o tym, czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z wykonywaniem zadań publicznych. Fakt, iż dany podmiot należy do kręgu podmiotów prywatnych ma zatem znaczenie, jeżeli realizuje on swoje zadania bez udziału środków publicznych. Z wszystkich powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga na bezczynność W. G., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą B z siedzibą w Ł., była niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 postanowienia. dc